En el XV Encuentros Técnicos de los OCEX, celebrado en Zaragoza del 8 al 9 de junio de 2023, organizado por la Cámara de Cuentas de Aragón, uno de los temas de debate era el rol de la fiscalización externa desde la perspectiva de integridad (pueden consultarse las reflexiones de Antonio Arias). Sin duda, es uno de los aspectos más relevantes desde la perspectiva de la decisión pública alineada con el derecho a la buena administración. Pero, en mi opinión, conviene ir depurando más su contenido, adoptando una visión más proactiva que suponga un “paso al frente” en relación a cómo afrontar en problema de la corrupción (que tiene claros efectos de ineficiencia económica y de desafección ciudadana 1).

El profesor R. KLITGAARD (1994, Controlando la corrupción. Una indagación práctica para el gran problema del fin de siglo, Buenos Aires, Ed. Sudamérica, pp. 10 y ss.] aportó la denominada ecuación de la corrupción: C= M + A - T. C es Corrupción, M Monopolio, A Arbitrariedad y T Transparencia. Cuanto menor la transparencia (entendida como rendición de cuentas), mayor resulta el índice de corrupción. Es decir, monopolio en la toma de decisiones, con una importante capacidad de discrecionalidad en la decisión, y ausencia o escasa necesidad de rendir cuentas, son los elementos que explican un mayor nivel de corrupción.

Sin embargo, en el siglo XXI puede resultar oportuno revisar (actualizar) dicha ecuación desde el nuevo paradigma de la integridad como principio vertebrador de cualquier decisión pública 2(que ya no es un mero referente de ética pública). Una política activa donde el principio de integridad sea la estrella polar permitirá recuperar la confianza de la ciudadanía en el modelo público y valorar adecuadamente el sentido de la política como instrumento de satisfacción del interés público (también, para combatir la pobreza y prestar servicios públicos de mayor calidad).

Así, la ecuación de la integridad sería la siguiente:

Fórmula de la integridad

I=(T+R+C+D+B+F)/P

La I de integridad sería el resultado de sumar los siguientes aspectos: la T, de transparencia, que implica no soló publicidad activa sino, principalmente, rendición de cuentas. Muchas de las prácticas de corrupción se encuentran muy vinculadas a la ausencia de transparencia. No en vano, es la opacidad el escenario de cultivo que permite la proliferación de actuaciones corruptas 3. De ahí que sea imprescindible eliminar los espacios de “oscuridad” en la gestión pública. Una adecuada y efectiva transparencia puede permitir tanto una gestión más eficiente de los fondos públicos —de especial interés en un contexto de reducción del déficit público y que se presenta como alternativa a políticas de “ajustes” o incremento de la “presión fiscal”—, como de una gestión transparente compatible con la cultura de nueva gobernanza 4. Se necesita más y mejor transparencia para las distintas decisiones públicas (muy especialmente en los contratos públicos) y una correcta rendición de cuentas. El segundo sumando es la R de Resultados. El ámbito de la actuación administrativa tiene por finalidad la mejor satisfacción del interés general, lo que obliga a superar la inercia del mero cumplimiento formal para arbitrar nuevas políticas públicas que atiendan al resultado, que es el verdadero ADN del derecho público. Lo que obliga a pensar en calidad y valor (frente a visiones economicistas que tienden al “precio más bajo” o indebidamente burocráticas), que garanticen la eficiencia social (artículo 31 de la Carta Magna en relación con su artículo 1.1) y eviten problemas de equidad. Esta R de resultados debe contener previsiones claras a favor de la obligación de cumplir con los objetivos de la Agenda Verde Europea, con los objetivos del Tratado de París, luchar contra la degradación de la naturaleza y de los ecosistemas, combatir la contaminación y promover la economía circular (que son ya objetivos primarios vinculados al modelo socioeconómico europeo). En materia social, la compra pública debe ser responsable: debe regular las retribuciones mínimas del personal, prever la obligación de subcontratación con colectivos sociales vulnerables, garantizar plazos máximos de pago a proveedores, fomentar la contratación de colectivos en riesgo de exclusión social y la colaboración con entidades del Tercer Sector, promover la estabilidad y calidad en el empleo, mejorar la seguridad y salud laboral, promover la igualdad efectiva entre hombres y mujeres garantizando la conciliación familiar y laboral; asegurar la accesibilidad universal; definir criterios de comercio justo y evitar la adquisición de productos que causen deforestación en el marco del Acuerdo multilateral sobre Contratación Pública (ACP) de la OMC y la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública, entre otras cuestiones 5.

El tercer sumando sería la C de Capacitación (de profesionalización en términos de las Instituciones europeas 6). Desde la perspectiva de inversión en la motivación de las decisiones públicas (en especial en todo contrato público 7) que pone la atención en los resultados, es necesario contar con los adecuados medios materiales y, sobre todo, con la mejor capacitación y auctoritas, de los gestores públicos que debe liderar ese nuevo modelo de compra públicas. Conocer el contexto, depurar conceptos y principios, comprender su correcto alcance, es un presupuesto necesario para poder articular una correcta política de contratación pública, lo que exige el mayor nivel de capacitación (siempre en constante actualización). La profesionalización en la esfera de las decisiones públicas puede, además, ser una barrera a la existencia de redes clientelares o de “confusión de intereses políticos”. Sin olvidar, como se ha señalado, con acierto, por J. PONCE, que la ideología puede tener su papel en la Política (politics), pero no lo tiene en la política pública concreta (policy) si no supone el correcto ejercicio de la discrecionalidad técnica de gestión 8. La profesionalización resulta elemento imprescindible para poder cumplir con las exigencias derivadas del principio de integridad. Además, y como consustancial a la idea de profesionalización, es fundamental que la actividad de los gestores públicos se atenga a un código ético estricto que evite el conflicto de intereses, y que se les dote de herramientas para detectar las prácticas colusorias y diseñar estrategias que las impidan 9. Una adecuada profesionalización y “descontaminación política” de decisiones estrictamente administrativas, permitirá garantizar que la evaluación de las necesidades es adecuada (desde un análisis de eficiencia en la decisión final, con el fin de optar por la más racional desde dicha perspectiva), evitando la provisión innecesaria, mal planificada o deficientemente definida. La profesionalización es, en suma, uno de los factores clave para promover la integridad vinculada a la mejor satisfacción de las necesidades de los ciudadanos. El cuarto sumando sería la D de Digitalización (que incluye datos abiertos, nuevas tecnologías e Inteligencia artificial 10). Una decidida utilización de los medios electrónicos permite una gestión de información a tiempo real que puede ayudar a detectar las irregularidades y fortalecer el principio de integridad. En este contexto, en la Comunidad Valenciana se ha incorporado con este fin de preservar a tiempo la integridad en las decisiones públicas el Security Administrator Tool for Analyzing Network (denominado como SATAN). Se trata de un software que cruzará bases de datos en manos de la administración para generar alertas sospechosas y detectar “si existe vida corrupta administrativa” 11 . Además, por ejemplo, la digitalización del sector de la construcción representa una oportunidad única para hacer frente a estos desafíos estructurales, aprovechando la disponibilidad general de mejores prácticas desarrolladas en otros sectores industriales y los métodos y herramientas de ingeniería, los flujos de trabajo digital y las competencias tecnológicas para alcanzar un nivel más elevado de exigencia y crear un sector de la construcción digitalizado. Y aquí la metodología Building Information Modeling (BIM) desempeña un papel esencial 12 . Por supuesto, la D implica estrategia de datos, tal y como se está impulsando por la Unión Europea 13.

El quinto sumando debe ser la B, de Better and smart regulation aspira a una mejor y más inteligente regulación y actuación pública 14. Regla que tiene como finalidad principal alcanzar una mayor seguridad jurídica, eliminando cualquier burocracia innecesaria 15. La dispersión normativa, la falta de cultura de “codificación” tensiona el principio de certeza jurídica y causa evidentes ineficiencias (impide, además, una interpretación uniforme adaptada a los principios regulatorios de nueva generación, y, en especial, de aplicación del derecho europeo).

El último sumando sería la F de Fiscalización (independiente, por supuesto). La eficacia es importante, pero debe existir un moderno sistema de “frenos” que evite la aparición de espacios de impunidad. No resulta admisible, en mi opinión, el argumento de que las medidas de prevención implican mayor burocracia y mayor gasto, lo que avala la tendencia de no corregir las disfunciones y justificarlas como un mal estructural necesario para preservar la eficacia administrativa. Y así se limitan los controles (o se captura al vigilante) y se recorta en la formación para una necesaria profesionalización (garantía de independencia), para eludir los principios públicos inherentes a la buena administración. Para ello, los controles previos en la propia Administración, así como el control externo, deben ser contextualizados como una inversión, tanto económica (pues permite la eficiencia real del modelo, al permitir una efectiva concurrencia) como social, en tanto permite la regeneración democrática y da credibilidad al sistema institucional del control público 16. En este contexto de cómo avanzar al equilibrio entre eficacia y garantías de correcta actuación, resulta necesario revisar el modelo de control interno y externo de las decisiones contractuales. Un control que debe ser eficaz -lo que aconseja ciertas intervenciones in time y no out time- sin impedir la eficacia en tiempo de las decisiones a adoptar. Un modelo enfocado a la gestión preventiva de riesgos, que se centre en la gestión sistemática del riesgo, incluyendo identificación, evaluación, tratamiento y seguimiento, para la medición del desempeño y detección de aquellas debilidades del sistema que necesitan de una nueva forma de ser tratadas. Convendría, en mi opinión, un control externo diferente, de carácter concomitante y que descanse en el análisis de los resultados, mediante auditorías de proyecto. Un nuevo enfoque basado en la responsabilidad, cumplimiento de las obligaciones y la auditoria de resultados frente a un modelo que atiende a la observancia formal previa 17.

Como dividendo que “rebajaría” el índice de Integridad tenemos, la P de Politización, entendida como aquella que produce una indebida “contaminación política” que puede afectar a la planificación, programación, decisión de adjudicación y vigilancia del cumplimiento del contrato. Esa contaminación puede favorece las prácticas irregulares – como los denominados “elefantes blancos”, que son infraestructuras que no aportan ningún tipo de rentabilidad ni aportan valor en contexto territorial, ambiental o económico- que se alejan de los estándares de buena administración 18 . Conviene, pues, cambiar el paradigma para afrontar el problema de la corrupción 19.Trabajar en los distintos indicadores de esta ecuación de la integridad, en especial en el ámbito de la contratación pública, puede facilitar una nueva gobernanza pública, donde, frente a la actual desconfianza, se promueve nuevos modelos colaborativos win/win. Los poderes públicos tienen, por vocación constitucional, una evidente función de liderazgo de regulación e impulso de las actividades económicas, para lo que deben repensar en el actual contexto, una nueva arquitectura de la gestión pública que pivote sobre el principio de integridad, que permita la articulación armónica de los denominados círculos de excelencia -excelencia de servicios (pensar primero en las personas), excelencia de procesos (hacer lo que toca sin burocracia indebida) y excelencia técnica (tener talento y conocimiento). Para ello, más allá de cambios normativos (sería deseable la “estabilidad” jurídica) conviene “re-educar” a los poderes públicos españoles en la “fuerza” del principio de integridad (dinámico) para orientar su “fuerza de gestión” como impulso, y no como freno, en una nueva interpretación finalista y no meramente formal (en una mal entendida burocracia) que pretende dar la mejor respuesta a las necesidades públicas. La ecuación de la integridad debe servir de herramienta para hacer efectivo el derecho a la buena administración, que es el alma, en palabras del profesor TORNOS MAS, de la nueva administración 20. Derecho a una buena administración como nueva estrella polar de la gestión pública, que exige que la contratación pública, desde la lógica explicada de la integridad, facilite la correcta satisfacción del mismo 21. 

1 Por ello, junto a la pérdida reputacional que comporta, es necesaria una política activa que promueva los mayores niveles de integridad (en todos los ámbitos). Como recordaba D. KAUFMANN, un país que mejora la lucha contra la corrupción y la gobernabilidad, de un nivel relativamente bajo a un nivel promedio, podría prácticamente triplicar los ingresos per cápita de su población a largo plazo. “Diez mitos sobre la gobernabilidad y la corrupción”, Revista Finanzas & Desarrollo, septiembre de 2005, pp. 41 y ss.

2 Sirven para ello las reflexiones de J. MIRANZO DÍAZ, Hacia la configuración de una estrategia eficiente de integridad en la contratación pública, Aranzadi, 2020. La Estrategia Nacional de Contratación Pública 2023-2026, que concreta lo que se persigue con una contratación estratégica del sector público, fija, ex artículo 334 LCSP entre sus objetivos:“a) Combatir la corrupción y las irregularidades en la aplicación de la legislación sobre contratación pública. Quizá convenga promover una Estrategia pensada más en la integridad, que aporta elementos más positivos.

3 La invisibilidad de las decisiones explica el fenómeno de la corrupción en un sector tan sensible como el de la contratación pública o el de la financiación de partidos políticos. Ya lo explicaba Platón –cuyas reflexiones continúan siendo de actualidad- en el segundo libro de la República expone el mito del pastor GIGES. (República, L. II, 359c-360d). En este mito (que igualmente se desarrolla por Tolkien, en su conocida obra El señor de los anillos) se plantea el dilema moral del hombre, que en caso de poseer un anillo de invisibilidad que le brinda todo el poder para actuar en secreto y con total impunidad, va a actuar, desafortunadamente según muestra la experiencia general, en beneficio propio y de forma deshonesta e injusta.

4 El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea aprobado en el año 2001 por la Comisión, la transparencia formaba parte directa de dos de los cinco principios de la denominada buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. El objetivo es lograr integrar la transparencia en las propuestas de elaboración de las políticas europeas, permitiendo un grado mayor de participación y apertura de la sociedad civil europea. Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, COM (2001), 428, Bruselas, 25 de julio de 2001. Esta nueva no es solo una moda que pasará. Debe ser uno de los paradigmas sobre los que reformar nuestro modelo de organización y actividad administrativa.

5 La Comisión ha publicado el 20 de mayo la Comunicación COM (2021) 245 final, referida a su informe ”Aplicación y mejores prácticas de las políticas nacionales de contratación pública en el mercado interior”. En el Informe se concluye que "resulta fundamental aplicar de manera más estricta las consideraciones de la contratación pública estratégica a fin de contribuir a una recuperación integradora, promover una transición justa y fortalecer la resiliencia socioeconómica, en consonancia con el Pacto Verde Europeo como nueva estrategia de crecimiento para la UE.” Interesa recordar también la Comunicación de la Comisión, “Orientaciones sobre la contratación pública en materia de innovación” (2021/C 267/01), que puede proporcionar información y referencias en los criterios de adjudicación de carácter innovador.

6 RECOMENDACIÓN (UE) 2017/1805 DE LA COMISIÓN de 3 de octubre de 2017 sobre la profesionalización de la contratación pública “Construir una arquitectura para la profesionalización de la contratación pública”. Sobre la necesidad de profesionalización en la contratación pública pueden verse, por todos, los recientes trabajos de P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ. “La especialización o la profesionalización, la independencia y el liderazgo como elementos clave para el buen funcionamiento del recurso especial en materia de contratación pública español” en libro col. Contratación pública global: Visiones comparadas, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 587-615, y C. de GUERRERO MANSO, “La imperiosa necesidad de profesionalización como clave del éxito en la contratación pública. La utilización de la herramienta ProcurCompEU”, en libro col. Observatorio de los Contratos Públicos 2020, Aranzadi, 2021, pp. 91-125. In totum, libro colectivo (coord. J. Rodriguez Arana y E. Diaz Bravo) La profesionalización en la contratación pública estratégica, Tirant lo Blanch, Valencia 2022.

7 En esta línea se posiciona claramente, por cierto, el Consejo de la Unión Europea, en el documento “Conclusiones del Consejo: Inversión pública a través de la contratación pública: recuperación sostenible y reactivación de una economía de la UE resiliente” (2020/C 412I/01), donde, tras hacer una prospectiva de la contratación pública insiste en la necesidad de su función estratégica.

8 Vid. J. PONCE, “Remunicipalización y privatización de los servicios públicos y derecho a una buena administración. Análisis teórico y jurisprudencial del rescate de concesiones”, Cuadernos de Derecho Local (QDL), núm. 40, 2026, p. 96. Sobre esta cuestión se insiste en el libro colectivo de CAAMAÑO, F., GIMENO, J.M., QUINTEROS, G., y SALA, P., (Servicios públicos e ideología. El interés general en juego, ed. Profit, Barcelona, 2017.

9 Comisión Nacional de la Competencia, Guía sobre Contratación Pública y Competencia. Disponible en:http://www.cncompetencia.es/Inicio/Noticias/TabId/105/Default.aspx?contentid=296580 También CERRILLO I MARTINEZ, A. El principio de integridad en la contratación pública: mecanismos para la prevención de los conflictos de interés y la lucha contra la corrupción, Aranzadi, Cizur Menor, 2014 (hay segunda edición de 2018), pp. 192-198.

10 Como bien explica J. VALERO TORRIJOS, la inteligencia artificial debe ser ya un elemento en la regulación y gestión de la contratación pública. “Inteligencia Artificial y contratación del sector público”, Observatorio de Contratación Pública, enero 2020. Vid. J. MIRANZO, “El papel de la contratación pública en el desarrollo digital de la Administración: especial referencia a la inteligencia artificial”, Revista Contratación administrativa práctica núm. 182, 2022, pp. 5-18. Por supuesto, la utilización de blockchain, cuestión donde es un referente en España el profesor M.A. BERNAL BLAY (puede consultarse su opinión “Blockchain, Administración y contratación pública "en www.obcp.es"

11 El tratamiento automatizado de datos mediante la tecnología es ya el presente (en Europa ya existen herramientas como ARACHNE que vigila los posibles fraudes en la Unión Europea) y debe ser asumido por las Administraciones Públicas como un instrumento indispensable para avanzar en la cultura de una Administración transparente, convencida de la importancia de la mejora continua.

12 Son indudables e incuestionables las ventajas de la metodología BIM en tanto facilitan la mejor comprensión y valoración de los proyectos como, principalmente, mejora los modelos de control en la ejecución (se construye lo proyectado), laminando el riesgo de sobrecostes (o modificados de objeto). A su vez permite, por ejemplo, la certificación as-built del presupuesto.

13 El DOUE del 16 de marzo de 2023 publicaba la Comunicación de la Comisión sobre contratación pública, un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones. La iniciativa de la Comisión tiene por objeto aprovechar el poder de los datos disponibles en toda la UE gracias al Espacio de Datos sobre Contratación Pública (en lo sucesivo, «EDCP»), uno de los primeros espacios comunes de datos de la UE en un ámbito específico que surge de la Estrategia Europea de Datos.

14 Resulta de interés las Better Regulation Guidelines aprobadas por la Comisión Europea el 19 de mayo de 2015 [COM(2015) 215 final].

15 Lo que no resulta fácil en un contexto de movimiento constante de la normativa de contratación pública, como ya hemos explicado con anterioridad al hablar del “eterno” viaje normativo de la contratación pública.

16 El Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la eficacia de la Directiva 89/665/CEE y la Directiva 92/13/CEE, modificadas por la Directiva 2007/66/CE (Directivas de recursos en adelante), en cuanto a los procedimientos de recurso en el ámbito de la contratación pública publicado el pasado 24 de enero recoge la evaluación de los resultados de la aplicación de las citadas Directivas y en concreto si se consideran adecuadas a los objetivos propuestos atendiendo a si minimizan las cargas y los costes asociados y maximizan la posible simplificación de los procedimientos. Desde el punto de vista de la eficiencia, las Directivas sobre procedimientos de recurso proporcionan beneficios globales en consonancia con los efectos esperados, tanto directos como indirectos muy superiores a los costes que supone presentar y defender un procedimiento de recurso para los proveedores y las autoridades contratantes representando por lo general entre el 0,4 % y el 0,6 % del valor del contrato. Sin embargo, la Comisión entiende que los costes no se reducirían a cero si las Directivas sobre procedimientos de recurso fueran revocadas. Por el contrario, serían incluso mayores, debido a las diferencias nacionales en la normativa sobre revisión y recursos y a la falta de armonización a escala de la UE, dando lugar a un contexto más farragoso para licitadores y otras partes interesadas. Y añade el informe que en la evaluación de la legislación en materia de contratación pública de la UE que se publicó en el año 2011 se estimó, en general, que el ahorro del 5 % conseguido en los 420 000 millones de euros en contratos públicos que se publicaron a escala de la UE se traducirían en un ahorro o una mayor inversión pública por un importe superior a 20 000 millones de euros al año. La aplicación efectiva de las Directivas sobre procedimientos de recurso puede, por tanto, aumentar la probabilidad de que se consiga un ahorro similar al estimado procedente de las Directivas sobre contratación pública.

17 El control deberá incluir un modelo de auditoría de costes cuyo diseño y puesta en funcionamiento deberá descansar en los órganos de control externo (protagonistas del seguimiento e incidencias en las ejecuciones de los contratos). J.M. GIMENO FELIU, “Los fondos next generation y el rol de los órganos de control externo”, en libro colectivo dirigido por S. Rego, Auditoría y control de la respuesta al Covid-19 y de la implementación de la iniciativa Next Generation UE, Aranzadi, 2022.

18 Este problema se agrava con el de la excesiva atomización organizativa, con una pléyade de entidades contractuales.

19 Como bien propone J. MIRANZO DIAZ, “El necesario cambio de paradigma en la aproximación a la corrupción en la contratación pública europea: propuestas para su sistematización”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 51.

20 J. TORNOS MAS, “El principio de buena administración o el intento de dotar de alma a la Administración Pública”, libro colectivo Libro Derecho Fundamentales y Otros estudios, Libro Homenaje al prof. Lorenzo Martin-Retortillo, Ed. Justicia de Aragón, Zaragoza, 2008, p. 630.

21 Por todos, J. PONCE SOLE La lucha por el buen gobierno y el derecho a una buena administración mediante el estándar jurídico de diligencia debida, Universidad Alcalá de Henares (UAH), 2019, T.R. FERNANDEZ RODRIGUEZ, “El derecho a una buena administración en la sentencia del TJUE de 16 de enero de 2019”, Revista de Administración Pública núm. 209, 2019, pp. 247-257 y J.A. MORENO MOLINA, El derecho a una buena administración, Ed. Universidad Castilla La-Mancha, 2022.