El artículo 22 del Reglamento (UE) 241/2021 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, condiciona la percepción de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia a la adopción de medidas adecuadas para proteger los intereses financieros de la Unión. Para cumplir con dicha obligación, hace casi un año y medio, la Ministra de Hacienda y Función Pública regulaba el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (en adelante PRTR) a través de la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre. Entre otras cosas, dicha Orden disponía una serie de actuaciones para reforzar la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses. En ella, junto a la necesidad de que toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución de las medidas del PRTR debe disponer de un «Plan de medidas antifraude» (art. 6.1) se configuraban como actuaciones obligatorias para los órganos gestores; la evaluación de riesgo de fraude, la cumplimentación de la Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI) y la disponibilidad de un procedimiento para abordar conflictos de intereses (art. 6.4). Se indicaba además que en el antecitado Plan de Medidas Antifraude «debe establecerse como obligatoria la suscripción de una DACI por quienes participen en los procedimientos de ejecución del PRTR» (6.5.j).

La formulación de una Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI) se configura como una medida de prevención de los conflictos de intereses, en línea con lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 61 del Reglamento Financiero de la UE, cuyo ámbito de aplicación subjetivo -en lo que a los procedimientos de contratación se refiere- comprende «a los intervinientes en los procedimientos, en todo caso el responsable del órgano de contratación, al personal que redacte los documentos de licitación, los expertos que evalúen las ofertas, los miembros de los comités de evaluación de ofertas y demás órganos colegiados del procedimiento˝ (Anexo III.C de la Orden HFP/1030/2021).

Mucho se ha hablado de si los contratistas debían o no presentar igualmente la DACI, cuestión que dependerá del objeto del contrato. Es decir, habrá ocasiones en las que a algunos contratistas se les deba solicitar que firmen la DACI también, cuando deban llevar a cabo actividades que presenten un conflicto de intereses potencial. Sería el caso de aquellos contratos que se han adjudicado con el ánimo de colaborar en la preparación de expedientes de contratación de actuaciones financiadas con fondos del PRTR (Oficinas técnicas, consultorías y asesorías, etc…), cuando tengan por objeto la redacción o validación de los documentos de licitación, evaluación de ofertas, etc.

Para facilitar el cumplimiento de esta obligación, la propia Orden HFP/1030/2021 incluye un modelo de DACI individual (Anexo IV A) en la que, luego de recordar el concepto de conflicto de interés y del deber de abstención establecido en los supuestos previstos en el artículo 23 de la Ley 40/2015, de 1 octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, el declarante reconoce:

1. Que no se encuentra/n incurso/s en ninguna situación que pueda calificarse de conflicto de intereses de las indicadas en el artículo 61.3 del Reglamento Financiero de la UE y que no concurre en su/s persona/s ninguna causa de abstención del artículo 23.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que pueda afectar al procedimiento de licitación/concesión.
2. Que se compromete/n a poner en conocimiento del órgano de contratación/comisión de evaluación, sin dilación, cualquier situación de conflicto de intereses o causa de abstención que dé o pudiera dar lugar a dicho escenario.
3. Que conoce que, una declaración de ausencia de conflicto de intereses que se demuestre que sea falsa, acarreará las consecuencias disciplinarias/administrativas/judiciales que establezca la normativa de aplicación.

En caso de órganos colegiados, dicha declaración puede realizarse al inicio de la correspondiente reunión por todos los intervinientes en la misma y reflejándose en el Acta.

El sistema anterior no ha sido sustituido sino reforzado recientemente, con la aprobación de la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero, relativa al análisis sistemático del riesgo de conflicto de interés en los procedimientos que ejecutan el PRTR. Esta Orden no deroga la Orden HFP/1030/2023 ni la modifica, aunque pueda causar esa impresión el hecho de que incluya también un Anexo I con un modelo de DACI.

La disposición adicional centésima décima segunda de la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2023, regula el procedimiento de análisis sistemático y automatizado del riesgo del conflicto de interés en los procedimientos que ejecutan el PRTR, a través de una herramienta informática de data mining (MINERVA), que gestiona la Agencia Estatal de Administración Tributaria de España. MINERVA es la herramienta informática de análisis de riesgo de conflicto de interés a través de la cual se analizará las posibles relaciones familiares o vinculaciones societarias, directas o indirectas, en las que pueda haber un interés personal o económico susceptible de provocar un conflicto de interés.

La forma de realizar este análisis sistemático y automatizado es objeto de un desarrollo posterior a través de la Orden HFP/55/2023, de 24 de enero, que precisa que el análisis sistemático y automatizado del riesgo de conflicto de interés se llevará a cabo en los procedimientos de adjudicación de los contratos y en los de concesión de subvenciones salvo aquellas de concurrencia masiva (los que tengan más de cien solicitudes, en cuyo caso el análisis se realizará sobre una muestra) vinculados a la ejecución del PRTR.

Las personas que se someterán a ese análisis serán, en los procedimientos de contratación, los titulares del órgano de contratación unipersonal y los miembros del órgano de contratación colegiado, así como miembros del órgano colegiado de asistencia (Mesa de contratación) al órgano de contratación que participen en los procedimientos de contratación indicados, en las fases de valoración de ofertas, propuesta de adjudicación y adjudicación del contrato. Para poder llevar a cabo ese análisis automatizado del riesgo a través de la herramienta MINERVA, estas personas deberán firmar electrónicamente las DACIS respecto de los participantes en los procedimientos de contratación. Esta formulación se realizará una vez conocidos dichos participantes, y se ajustará al formulario incluido en el Anexo I de la Orden HFP/55/2023, prácticamente idéntico al que recoge el Anexo IV.A de la Orden HFP/1030/2021.

Obsérvese que el ámbito de aplicación subjetivo de las obligaciones de formular las DACIS no es del todo coincidente en la Orden HFP/1030/2023 y en la Orden HFP/55/2023:

Esta falta perfecta de coincidencia lleva a concluir la convivencia de los dos modelos de DACI (previstos en el Anexo I de la Orden HFP/55/2023, y en el Anexo IV.A de la Orden HFP/1030/2021), y su aplicación según el caso. En este sentido, hay que recordar que el análisis sistemático y automatizado de conflictos de interés sólo aplica obligatoriamente a procedimientos de contratación y a algunos de subvenciones, por lo que el modelo de DACI incluido en el Anexo I de la Orden HFP/55/2023 no será el que deba utilizarse si la actuación a financiar con fondos del PRTR no se canaliza a través de alguno de esos instrumentos, como sería el caso de actuaciones que se canalizan a través de convenios o encargos a medios propios (todo ello, en el entendido de que, además, con carácter voluntario, se puede someter al análisis de la aplicación MINERVA a quien se considere oportuno, sobre todo si se tienen indicios o sospechas de la posible existencia de un conflicto de interés). Y por otra parte, aun cuando estemos en procedimientos de contratación financiados con fondos del PRTR, habrá que ver si el declarante es una de las personas respecto de las cuales debe verificarse ese análisis a través de la aplicación MINERVA (por ser el titular o miembro del órgano de contratación, o de la Mesa de contratación) o no. En el primer caso, para formular su DACI deberá utilizar el modelo establecido en el Anexo I de la Orden HFP/55/2023). Si por el contrario se trata de una persona que interviene en el procedimiento, pero sin el rol de órgano de contratación o participante en la Mesa de contratación, o de un contratista que colabora en la gestión del procedimiento (caso de oficinas técnicas o consultorías especializadas), entonces, para formular su DACI debería utilizar el modelo recogido en el Anexo IV.A de la Orden HFP/1030/2021.

Es cierto que para llegar a esta conclusión -sin perjuicio de otras mejor fundadas- es necesaria una minuciosa lectura del contenido tanto de la Orden HFP/1030/2021 como de la Orden HFP/55/2023, pero quizás, para facilitar su tarea a las entidades ejecutoras del PRTR podría haberse optado por un modelo único y unificado (algo que no debería descartarse en el futuro si persisten las dudas interpretativas entre los gestores). En cualquier caso, debe ponerse de manifiesto la utilidad de las DACIs como instrumento para la prevención y la detección de posibles conflictos de interés de las personas que tienen capacidad de influir en la configuración de los procedimientos de adjudicación o de tomar decisiones sobre los mismos.