1. Aproximación general
A mediados de septiembre tuvo entrada en el Parlamento de Galicia el Proyecto de Ley de Clima de Galicia, impulsado por la Consellería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia. Se trata de una regulación que tiene como finalidad integrar la “perspectiva climática” en todas las formas de actividad (intervención administrativa, fomento, actividad contractual, etc.) del sector público autonómico. Dentro de su Título III, “Instrumentos económicos y de fomento”, dedica el Capítulo I a las “Medidas de contratación pública y gestión patrimonial”.
Se trata del proyecto de norma autonómica que integra con mayor precisión y perspectiva la incorporación de criterios climáticos en la contratación pública. Combina la integración de un enfoque obligatorio, con la necesaria aproximación flexible que debe tener una norma con impacto transversal en la contratación del sector público autonómico.
Más allá de la exigencia jurídica de integración de este enfoque, habilita las herramientas necesarias para solventar las cuestiones pendientes de la compra pública verde, que son de naturaleza fundamentalmente técnica: (1) la necesidad de estandarización técnica de la compra pública verde, mediante el desarrollo efectivo de fichas para contratos prioritarios; o el desarrollo de guías para la definición de metodologías seguras y objetivas de utilización de la huella de carbono.
No establece cláusulas o criterios técnicos ambientales (la exigencia de un porcentaje mínimo de material reciclado, p.e.), como es habitual en la legislación sectorial, dejando este proceso, con acierto, al desarrollo propio de un catálogo de cláusulas ambientales y circulares, cuyas fichas por tipología contractual actúan como documento técnico de referencia para la elaboración de los pliegos contractuales. Dota además de efecto jurídico al indicado catálogo y a los criterios comunes de la Comisión Europea, que deben ser tomados en consideración en la preparación contractual.
El análisis de este proyecto nos remite a la cuestión más amplia de la relación entre la regulación sectorial de la contratación pública (medio ambiente, energía, etc.), en crecimiento exponencial, y la normativa procedimental de contratación pública (Directivas de 2024, LCSP). Esta situación está plateando “mosaico regulatorio” poco operativo y de difícil aplicación práctica, particularmente en el contexto precarizado de la organización de las administraciones públicas. Esta relación sistema jurídico complejo deberá ser adecuadamente articulada en la revisión de la normativa de contratos de la UE, atribuyendo a la legislación sectorial, de forma ordenada, la fijación de objetivos y la estandarización técnica de la compra pública verde. Esta no es función del presente Proyecto autonómico. Con todo, esta norma, en su limitada escala autonómica, aporta, acertadamente, que el desarrollo de la planificación de la compra pública climática, de estándares técnicos de compra pública verde y de metodologías para su aplicación se desarrollará en un marco de colaboración entre los órganos ambientales y los competentes en materia de compra pública.
Analizamos a continuación de forma pormenorizada el contenido del Proyecto de Ley en materia de contratación pública.
2. Exigencia de integración de criterios climáticos
La Administración xeral de Galicia y el resto de los entes del sector público autonómico “integrarán de forma progresiva criterios climáticos en la contratación pública”. Esta exigencia genérica va acompañada de las obligaciones concretas de aplicación de “algunos de las criterios o cláusulas de reducción de gases de efecto invernadero”, contenidas en las fichas de los “catálogos de cláusulas climáticas”, que serán aprobados para los correspondientes contratos públicos (art. 25.1). Esto implica la exigencia de utilización de al menos dos criterios o cláusulas climáticas en los contratos para los que se aprueben fichas específicas en el catálogo de cláusulas climáticas, que serán aprobadas de acuerdo con las previsiones del propio texto.
De modo pedagógico, el Proyecto de Ley indica que la integración de la perspectiva climática en la preparación de los contratos públicos podrá llevarse a cabo mediante la integración de criterios o cláusulas ambientales en los pliegos de prescripciones técnicas particulares y/o de criterios de solvencia técnico-profesional, criterios de adjudicación o condiciones especiales de ejecución del contrato en los pliegos de cláusulas administrativas particular (art. 25.2). Con acierto, no preestablece la exigencia de acudir a una u otra tipología de cláusula, tal y como hacen buena parte de las normas sectoriales ambientales, dejando flexibilidad a los órganos de contratación para la identificación de la estrategia de preparación contractual más pertinente para la integración de la perspectiva climática. Acudir a una u otra tipología de cláusula será más o menos conveniente en atención a la tipología de prestación, el conocimiento disponible en el sector público, la madurez del correspondiente mercado o la capacidad de innovación disponible en el mercado.
El Proyecto de norma reitera la conocida exigencia de que los criterios climáticos “deben guardar relación con el objeto del contrato”, pero introduce matices de especial interés. “A estos efectos”, indica que “los criterios climáticos tendrán que producir una mejora en el rendimiento climático de la prestación efectivamente contratada, generando beneficios a la sociedad, mediante la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero o el apoyo al resto de los objetivos de mitigación y adaptación climática de la presente Ley”. La relación con el objeto del contrato se da en aquellos criterios que permitan “producir una mejora en rendimiento climático de la prestación contratada, generando beneficios a la sociedad”, incidiendo en la idea que los criterios o cláusulas ambientales no deben de tener naturaleza económica, ni suponer mejoras funcionales en la concreta prestación, siempre que generen valor social; en coherencia con la doctrina del TJUE en los asuntos Concordia Bus (2002); Wienstrom (2003); Comisión /Países Bajos (2012).
Para dar cumplimiento a la exigencia de integración progresiva de criterios climáticos en la contratación pública, el Proyecto prevé la obligación de “tener en cuenta” en la preparación de los contratos públicos del sector público autonómico los “criterios comunes y objetivos” de compra pública verde aprobados por la Comisión Europea y las fichas de los catálogos de cláusulas medioambientales aprobados por el Consello de la Xunta. Dicha exigencia, aunque no se establece expresamente en la norma, debería acreditarse en la memoria justificativa del expediente de contratación, para reducir el riesgo de eventuales recursos ligados al cumplimiento de esta exigencia. Estos criterios o cláusulas deberán ser “fácil y claramente accesibles” para los órganos de contratación del sector público autonómico (art. 25.3). Lo ideal sería que se publicaran en la Plataforma de Contratación Pública del Galicia. En todo caso, lo más destacado, es el otorgamiento de efectos jurídicos a los criterios comunes voluntarios de la UE y a las fichas del catálogo de cláusulas climáticas que serán desarrolladas por la Xunta de Galicia, enfoque que creo que debería adoptar la futura norma europea y la regulación nacional de transposición.
Los órganos de la Administración general y del sector público autonómico de la Galicia garantirán que, cuando se celebren contratos sometidos a regulación armonizada cuyo objeto tenga “repercursión en el ámbito del cambio climático”, se aplique el principio "primero, la eficiencia energética" y se adquieran productos, servicios, edificios y obras que tengan un alto rendimiento energético, de conformidad con la Directiva (UE) 2023/1791, de 13 de septiembre de 2023, relativa a la eficiencia energética y la normativa estatal de transposición. Se incorpora el principio central de la Directiva indicada en materia de contratación pública, dejando la incorporación del resto de las previsiones de esta norma de UE en materia de compra sostenible para la legislación básica del Estado.
Aprobación de un programa de contratación pública verde
La Comisión Interdepartamental para el Impulso y Coordinación de la Estratega Gallega de Cambio Climático elaborará, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente Ley, un programa de contratación pública verde, que planifique el desarrollo progresivo de la integración de criterios climáticos en la contratación pública, y defina los medios de asesoramiento y apoyo técnico a los órganos de contratación del sector público autonómico, así como el programa formativo correspondiente. El programa será revisado cada cuatro años (art. 26.1). La planificación es clave para acertar en los tiempos, y la determinación de las prioridades y las necesidades en el impulso progresivo de la compra climática, habilitando las estructuras administrativas y los instrumentos de asesoramiento, formación y apoyo técnico precisos para suplir las carencias de los órganos de contratación en los procesos de preparación contractual.
Elaboración del Catálogo de cláusulas climáticas y circulares para prestaciones prioritarias, para automatizar la compra verde y dar seguridad a los órganos de contratación
Sobre la base de lo que establezca el programa de contratación pública, la Consejería competente en materia de contratación pública, a propuesta del departamento competente en materia de medio ambiente, elaborará catálogos de cláusulas climáticas y circulares, que incluirán instrucciones para su adecuada incorporación en los pliegos contractuales, como guía y apoyo al órgano de contratación (1). Esto reducirá sin duda la “ansiedad técnica” de los órganos de contratación, que suelen carecer de recursos o conocimientos especializados para incorporar esta perspectiva en los pliegos.
La elaboración y aprobación del catálogo se llevará en un marco de colaboración entre los departamentos con competencias ambientales y en materia de contratación pública, lo cual ofrece mayores garantías de calidad técnica y precisión jurídica en la preparación de criterios (art. 26) y refuerza la legitimidad y aplicación efectiva de dichos criterios.
El catálogo de cláusulas de contratación pública climática y circular constará de un listado de fichas que estarán referidas a los tipos de prestaciones calificadas como prioritarias. Las fichas por tipología contractual integrarán propuestas motivadas de utilización clara de criterios y cláusulas ambientales dentro del proceso de preparación contractual, bien sea como prescripciones técnicas, como criterios de adjudicación, como criterio de solvencia técnico-profesional o como condiciones especiales de ejecución del contrato. Las fichas incluirán los medios de verificación y control de los respectivos criterios y cláusulas ambientales y, en su caso, metodologías de coste del ciclo de la vida (art. 26.3), lo cuales son algunos de los aspectos en los que hay mayores carencias en los procesos de preparación contractual con enfoque climático.
El proceso de elaboración de fichas de criterios o cláusulas del catálogo dará prioridad a los siguientes contratos (art. 26.4):
a) Contratos de servicios para la redacción de proyectos de obras, contratos de obras y concesiones de obras, con la finalidad de fomentar la eficiencia energética de las obras y edificaciones y energías renovables, de promover el uso de productos de construcción sostenibles, particularmente la madera, y los sistemas de certificación de la sostenibilidad de las edificaciones. El elevado potencial del impacto energética y, en consecuencia, climático de estos contratos justifica que la norma los identifique como prioritarios.
b) Contratos de servicios o suministros que tengan por objeto prestaciones ligadas a la adquisición de productos alimenticios, con la finalidad de favorecer la adquisición de productos ecológicos, frescos y de temporada y la compra de productos de cadenas cortas de distribución, el empleo de envases con baja huella de carbono (empleo de la madera y productos derivados de la madera, así como sus reciclados) y el resto de objetivos de la Ley 1/2024, de 11 de enero, de la calidad alimentaria de Galicia.
c) Contratos de servicios vinculados a la organización de eventos y espectáculos públicos.
Pero además de estos contratos prioritarios identificados por el proyecto de Ley, la propuesta normativa traslada la determinación de contratos prioritarios para el desarrollo de fichas en el marco del Catálogo, a la Comisión Interdepartamental para el Impulso y Coordinación de la Estrategia Gallega de Cambio Climático y Energía 2050, que desarrollará dicha función a propuesta de la Oficina de Cambio Climático de Galicia o de cualquier departamento representado en su composición.
El Proyecto de Ley presta atención a algo esencial: la revisión periódica de las fichas que integran el catálogo, para evitar que estos documentos técnicos de referencia queden desfasados. Así, las fichas del catálogo serán revisadas por períodos sucesivos cada cuatro años, o el período alternativo que establezca el programa de contratación pública verde, para actualizar el contenido de los criterios y cláusulas de acuerdo con la evolución reglamentaria, del mercado y los costes de las prestaciones y de los avances técnicos (art. 26.5).
El Proyecto de Ley considera necesario fomentar el intercambio de experiencias entre órganos de contratación. “Copiar” a las entidades “mejores de la clase”, con las correspondientes adaptaciones a la propia realidad, es una formula adecuada para avanzar en la implantación exitosa de la compra verde, particularmente en un contexto de falta de conocimiento técnico, que afecta habitualmente al sector público. El problema es qué faltan mecanismos nacionales y regionales de acceso e intercambio de esta información, más allá de las puras iniciativas de contacto informal que puedan desarrollar los técnicos por iniciativa propia. Por ello, el proyecto prevé la posibilidad de “promover un espacio de buenas prácticas de contratación pública verde, en el que se recojan experiencias de las entidades del sector público autonómico y de las entidades locales de Galicia, especialmente, aquellas de más de 20.000 habitantes” (art. 26.6). Este espacio puede ser la propia creación de un portal online específico o un espacio propio en las plataformas de contratación, que vaya acompañado de un proceso de validación jurídico-técnica de las buenas prácticas locales y autonómicas en materia de compra verde.
Utilización de la huella de carbono en la preparación contractual
El proyecto prevé la posibilidad de utilizar la huella de carbono de la prestación para definir especificaciones técnicas, criterios de adjudicación y condiciones especiales de ejecución del contrato. Con todo, se adoptan cautelas, teniendo en cuenta el proceso de desarrollo y maduración de estas metodologías que se está produciendo a nivel de la UE. Por ello, esta posibilidad está condicionada a la disponibilidad “de datos de referencia y metodologías de aplicación, accesibles a todos los licitadores, para garantizar el cumplimiento con los principios de la contratación pública”, cuestión que deberá ser evaluada a nivel jurídico- técnico en la fase de preparación del contrato. La huella de carbono se atisba como el recurso seguro, objetivo y transparente de integración, evaluación, reducción y compensación del impacto climático de las prestaciones contratadas por el sector público.
Nótese que la habilitación es para el uso de la huella de carbono de prestación (producto, servicio, obra), no para la utilización de la huella de carbono de organización. La norma indica, con acierto, que la huella de carbono de la organización, especialmente las certificaciones vinculadas a registros oficiales, solo podrán utilizarse como medio no exclusivo de acreditación de la solvencia técnica y profesional para la gestión de las emisiones de gases de efecto invernadero en la ejecución contractual (art. 27.1). Esto otorga claridad jurídica frente a la dinámica habitual de definir como criterio de adjudicación la inscripción en registros públicos de huella de carbono de organización, no vinculados con el objeto del contrato y que no generan rendimiento climático en la ejecución de la concreta prestación, peso a los intentos doctrinales del TARC por dar cobertura a estos criterios, con determinadas condiciones.
La definición de criterios de adjudicación automáticos basados en la huella de carbono
El Proyecto de Ley de Clima de Galicia prevé la posibilidad de utilizar la huella de carbono para la definición de criterios de adjudicación automáticos para la identificación de las ofertas con “mejor rendimiento climático”, y precisa su posible contenido y enfoque.
En primer lugar, podrán determinarse criterios de adjudicación automáticos que permitan “la comparación de la huella de carbono asociada de manera estimada a las ofertas presentadas, siempre que, en atención a la concreta prestación, se disponga de datos y metodologías que permitan una comparación objetiva de las ofertas, lo cual deberá justificarse adecuadamente en el expediente” (art. 26.2, a). El uso de criterios de adjudicación basados en la huella de carbono de las ofertas solo se llevará a cabo en el supuesto en el que, a la luz de metodologías y datos disponibles, se pueda garantizar la comparabilidad objetiva de las ofertas. Para garantizar esa comparabilidad objetiva, los pliegos deberán determinar “el alcance, los datos de referencia y las metodologías de aplicación para el cálculo de la pegada de carbono, de modo que todos los licitadores utilicen los mismos referencias técnicas para el cálculo, y los medidos de acreditación por parte del licitador”. El criterio podrá referirse a parte del ciclo de vida de la oferta, como, por ejemplo, las emisiones asociadas al transporte de productos en los contratos de suministro, de servicios o de obras.
En segundo lugar, se prevé la posibilidad de establecer un criterio de adjudicación automático que evita las cuestiones problemáticas del anterior, condicionado por la existencia de datos estandarizados que permitan comparar objetivamente las ofertas. Así, podrá establecerse un criterio automático que suponga la asunción del compromiso por parte del licitador de medir la huella de carbono durante la ejecución contractual y, en su caso, de reducir y/o compensar la huella de carbono las emisiones de gases de efecto invernadero. En este caso se definirán en los pliegos los datos y metodologías a utilizar y los medios de acreditación de cumplimiento por el contratista en la fase de ejecución (art. 26.2, letra b). Esta segunda opción es la más segura en la medida en que no remite a una comparación objetiva de ofertas, que puede verse afectada, en este momento, por incertidumbres vinculadas a la disponibilidad de datos.
El fomento del uso de productos bajos el carbono o el diseño climático de las obras
En los contratos de servicio para la elaboración de proyectos de obra, de obras o de concesión de obras, se fomentará la integración de especificaciones técnicas referidas a la utilización de productos de economía circular o sostenibles, como la madera, preferentemente de origen local, o que cumplan los estándares de sistemas de etiquetado ecológico, o a la eficiencia o al ahorro energético.
En los contratos de servicio para la elaboración de proyectos de obra, podrá establecerse la obligación de cálculo y/o análisis de la pegada de carbono, con la finalidad de elegir las alternativas de diseño de obras y edificaciones de mayor rendimiento energético y climático y de menor coste de ciclo de vida (art. 27.3). Esta última previsión es relevante en la medida en que permite la utilización de la huella de carbono como un elemento para la toma de decisiones sobre inversiones públicas, desde la fase inicial de diseño de las obras, permitiendo elegir alternativas más eficientes en el plano económico, derivadas del ahorro energético a lo largo del ciclo de vida de las edificaciones.
Elaboración de una guía metodológica para el uso de la huella de carbono en la contratación pública
La consejería competente en materia de cambio climático, en colaboración con el órgano autonómico con competencias en contratación pública, elaborará una guía metodológica para el uso de la huella de carbono en la contratación pública, coherente con el marco normativo y las orientaciones técnicas de la Unión Europea y respetando los principios de la contratación pública. Esta guía será actualizada periódicamente para integrar los avances en materia de disponibilidad de datos y metodologías de aplicación. Estas metodologías estarán alineadas con la normativa y recomendaciones de la Unión Europea que se establezca en esta materia (art. 27.4). Este apartado es especialmente importante ya que la huella de carbono no es un tema plenamente armonizado ni estandarizado, por lo que el diseño de cláusulas de utilización de dicha herramienta, otorgarán seguridad jurídica y técnica a los órganos de contratación en su utilización. Existen además experiencias a este respecto, como las guías elaboradas por la Generalitat de Cataluña.
La utilización de la huella de carbono en la ejecución contractual
En las licitaciones en las que se contemplen criterios de adjudicación automáticos referidos al cálculo de la huella de carbono, los pliegos de cláusulas administrativas particulares deberán recoger, como condición especial de ejecución, la obligación del contratista de medir la huella de carbono en la ejecución contractual, para disponer de datos sobre el nivel de emisiones en la ejecución contractual, para verificar el cumplimiento de los compromisos de reducción asumidos por el licitador o para determinar el alcance de las medidas de compensación de emisión verificadas. Deberán determinarse los datos y metodologías de aplicación para el cálculo de la pegada de carbono (art. 28.1). Esta previsión está orientada a verificar el cumplimento de los compromisos climáticos asumidos por el contratista en esta materia, para lo cual el contratista deberá remitir un informe de verificación que indique el cálculo de la huella de carbono. En el caso de contratos de valor estimado igual o superior a dos millones de euros, el informe deberá ser emitido por un verificador independiente. También se prevé la posibilidad de que el órgano de contratación realice una auditoría sobre la huella de carbono en la ejecución contractual (art. 28.3).
La compensación de emisiones derivadas de la ejecución contractual
Por otra parte, se prevé que las condiciones especiales de ejecución podrán establecer “obligaciones de compensación de emisiones de gases de efecto invernadero generados en la ejecución de la obra o servicio objeto del contrato” (art. 28.2). Podrá exigirse que el cumplimiento de medidas de compensación se establezca mediante la inversión en proyectos de absorción de carbono o reducción de la emisión de gases de efecto invernadero (soluciones basadas en la naturaleza o proyectos de reforestación, p.e.), ligados al sistema voluntario de créditos de carbono de Galicia, de acuerdo con las previsiones de la Ley 2/2024, de 7 de noviembre, de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan recursos naturales de Galicia. El contrato se convierte en una vía de compensación de emisiones derivadas de la ejecución de la propia prestación, permitiendo el desarrollo de inversiones con impacto social positivo y dotando de neutralidad climática a la ejecución contractual.
Penalidades e incentivos ligados a la huella de carbono de la ejecución contractual
El Proyecto de Ley prevé la exigencia de establecer penalidades en los PCAP, cuando los licitadores hayan asumido compromisos de medición y, en su caso, reducción y/o compensación de emisiones o se hayan establecido condiciones especiales de ejecución a este respecto (art. 28.4).
En aquellos contratos de servicios que tengan por objeto la satisfacción de necesidades de tracto continuo (como pueden ser los referidos a la gestión de servicios públicos locales), el Proyecto prevé que podrá incentivarse, mediante un sistema de primas, la reducción de la pegada de carbono durante los años de ejecución del contrato. Solo será posible la aplicación de este pago por rendimiento cuando sea posible determinar datos de referencia y metodologías de aplicación objetiva para que el cálculo de la pegada de carbono.
El contrato como generador de información sobre la huella de carbono y fuente de transparencia climática del contrato
Los órganos de contratación podrán exigir a los contratistas, como condición especial de ejecución, que faciliten información sobre la huella de carbono, el uso de materiales con bajas emisiones de carbono y la circularidad de los materiales utilizados en los edificios nuevos y los que tengan que ser objeto de renovación. Como medida de transparencia climática en la ejecución contractual, el Proyecto de Ley prevé la posibilidad de poner esta información a disposición del público, en particular en el caso de contratos referidos a edificios nuevos con una superficie superior a 2000 metros cuadrados.
Compra pública baja en carbono por razón de la proximidad
El Proyecto de Ley establece que los órganos de contratación del sector público autonómico y de las entidades locales “propiciarán la adquisición de prestaciones que generen una menor huella de carbono en su provisión por razón de la proximidad de los productos o servicios utilizados en su ejecución, con la finalidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero” (art. 29.1). Se utiliza aquí una fórmula similar a la acordada por la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Illes Balears, en relación con la Ley 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera (2).
Con la finalidad de clarificar la utilización de este criterio de huella de carbono ligado a la proximidad, el catálogo de cláusulas ambientales establecerá cláusulas y criterios en este sentido, vinculados al objeto del contrato y que sean respetuosos con los principios de la contratación pública. Estas cláusulas darán preferencia a las condiciones de ejecución del contrato y a los criterios de adjudicación que deban cumplirse en la fase de ejecución del contrato, y que no supongan en consecuencia un límite al acceso a la licitación (art. 29.2, LCSP). Esta previsión es coherente con la doctrina del TJUE en materia de cláusulas de proximidad. De acuerdo con el Tribunal, las cláusulas que deban ser cumplidas en el momento de la ejecución del contrato, tienen más fácil superar el test de proporcionalidad, que las de deban acreditarse en el momento de presentación de la oferta. Dicho de otra forma, tienen menos riesgo jurídico, las cláusulas de proximidad que debe cumplir el contratista -como condición especial de ejecución-, que las exigidas o aplicables a todos los licitadores en el momento de presentación de la oferta, y que limitan el acceso a la licitación (3).
(1) Hay que tener en cuenta a este respecto que el MITECO acaba de aprobar un Catálogo de Precripciones Técnicas Ecológicas (2025), que es el primer paso en la estandarización técnica de la compra pública verde en España. Las CCAA podrá mejorar y profundizar en este enfoque, como ya lo han hecho algunas Comunidades, como el País Vasco, o apunta el Proyecto de Ley de Clima de Galicia.
(2) Acuerdo de 10 de noviembre de 2023, de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Illes Balears, en relación con la Ley 3/2023, de 17 de febrero, de Menorca reserva de biosfera. En dicho acuerdo se decidió sustituir “Utilización o adquisición de productos agroalimentarios locales” (art. 54.2, letra b), por: «b) Utilización o adquisición de productos frescos y de productos que generen una menor huella de carbono en su provisión por razón de la proximidad de estos u otras causas».
(3) Analizamos más en profundidad esta cuestión en “La utilización de las “cláusulas de proximidad” o “Voldemort” de la contratación pública. Clarificación conceptual y límites jurídicos y tendencias entre la resiliencia y la preferencia europea”, Actualidad Jurídica Ambiental, n. 156, 2025.
