El Informe 14/2020 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE), al interpretar el artículo 28.4 de la LCSP 9/2017, destaca cómo establece la obligatoria programación de la actividad de contratación que se vaya a desarrollar por cada órgano de contratación. La JCCPE acude al citado precepto legal para motivar su contestación a la cuestión que se le había planteado por parte de la Asociación de Empresas Gestoras de los Transportes Urbanos Colectivos relativa a si sería posible repetir en ejercicios sucesivos prestaciones idénticas mediante un contrato menor, teniendo en cuenta las características de los contratos menores y su limitación temporal a un periodo máximo de un año.

Pues bien, para la Junta Consultiva tal programación exige el análisis de los contratos que se van a realizar en cada periodo de tiempo, lo que “indudablemente presupone el conocimiento de que el órgano de contratación va a tener una necesidad mantenida en el tiempo de una determinada prestación por un periodo de tiempo superior a un año. Por tanto, si el órgano de contratación cumple con su obligación de planificar adecuadamente su actividad contractual, es patente que la realización de prestaciones idénticas en ejercicios sucesivos ha de ser conocida con carácter previo, lo que puede llevar a concluir que en este caso no se está reaccionando ante necesidades sobrevenidas, desconocidas o novedosas, sino que, por el contrario, se estaría planteando la utilización del contrato menor en fraude de ley”.

No cabe duda de que el artículo 28 es uno de los preceptos clave en la arquitectura de la LCSP y de toda la actividad contractual del sector público. Las normas que establece sobre la necesidad e idoneidad del contrato y la eficiencia en la contratación deben respetarse y condicionan el resto de la regulación que lleva a cabo el Libro I de la Ley al establecer la “Configuración general de la contratación del sector público y elementos estructurales de los contratos”.

El apartado 4 del artículo 28, comentado en el citado Informe de la JCCPE, regula una de las grandes carencias tradicionales del Derecho español y la práctica contractual de nuestras Administraciones y entidades públicas como es la planificación, al establecer que las entidades del sector público “programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada”.

La pandemia de la COVID-19 ha puesto si cabe más de manifiesto esta importancia de la programación y planificación, que resultan fundamentales en el nuevo sistema de compras públicas que consagra la LCSP para el cumplimiento de sus grandes objetivos, como son el impulso de la contratación estratégica¹, la simplificación procedimental y la plena efectividad de la contratación pública electrónica.

Se trata de un aspecto clave de futuro para esa imprescindible nueva cultura de la contratación pública que tan acertadamente plantea el profesor GIMENO FELIÚ y que debe ser “responsable, abierta, innovadora², cooperativa, profesionalizada, tecnológica y transformadora. Una contratación pública estratégica y proactiva y no meramente reactiva, que ponga en valor la calidad de la prestación”³.

La programación y planificación también deben jugar un papel importante en la gestión de los fondos de recuperación conocidos como “Next Generation EU”, aprobados por el Consejo Europeo el 21 de julio de 2020⁴. En España, el “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía española”, inspirado en la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, va a movilizar cerca de 72.000 millones de euros entre los años 2021 y 2023 (de los recursos con los que cuenta España gracias al instrumento “Next Generation EU”). El Plan recoge las prioridades de los fondos europeos de recuperación, de forma que la inversión "verde" representa más del 37% del total del Plan y la digitalización cerca del 33%⁵.

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¹ En este sentido, pueden verse las Conclusiones del reciente Consejo de la Unión Europea "Inversión pública a través de la contratación pública: recuperación sostenible y reactivación de una economía de la UE resiliente" (2020/C 412 I/01). También pueden tenerse en cuenta el Plan de Acción del Gobierno de España para la implementación de la Agenda 2030. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible; la Guía de buenas prácticas en contratación pública socialmente responsable y los criterios para facilitar la inclusión de requisitos ecológicos en los documentos de licitación pública aprobados por la Comisión Europea; el Plan de Contratación Pública Ecológica de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y las entidades gestoras de la Seguridad Social, aprobado por Orden PCI/86/2019, de 31 de enero; y el Plan para el impulso de la contratación pública socialmente responsable, aprobado por Orden PCI/566/2019, de 21 de mayo.

² DE GUERRERO MANSO, C. “¿Compra pública de innovación en tiempo de COVID-19? La utilización de las consultas preliminares del mercado”, www.obcp.es, consultado el 3 de diciembre de 2020; y PEIRÓ BAQUEDANO, JARAMILLO VILLACÍS, BUESO GUILLÉN y DE GUERRERO MANSO, “Oportunidades para afrontar el COVID-19 y crisis similares a través de la Compra Pública de Innovación -una perspectiva legal y económica-“, www.obcp.es, consultado el 3 de diciembre de 2020.

³ GIMENO FELIÚ, J.M., “La crisis sanitaria COVID-19. Reflexiones sobre su incidencia en la contratación pública y las soluciones adoptadas”, disponible en www.obcp.es, consultado el 2 de diciembre de 2020.

⁴ El 10 de noviembre de 2020 se alcanzó un acuerdo entre el Parlamento Europeo y los países de la Unión Europea en el Consejo sobre el próximo presupuesto de la UE a largo plazo y “NextGenerationEU”.

⁵ https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Documents/2020/07102020_PlanRecuperacion.pdf, consultado el 3 de diciembre de 2020.