Como es sobradamente conocido, la disposición adicional tercera del RD 463/2020, por el que declaró el estado de alarma, estableció la “suspensión” de “términos” y la “interrupción” de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. No obstante, la norma permite continuar la tramitación de los procedimientos indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios. De esta forma, en principio, se podrían tramitar determinados procedimientos de contratación, pues no es difícil imaginar expedientes de contratación que quepan en estas excepciones ¹. Pero la articulación de estas reglas sobre suspensión de procedimientos durante el estado de alarma con las relativas a los plazos y efectos de interposición del recurso especial en materia de contratación ha conllevado el peligroso riesgo de que se paralice en la práctica toda la actividad de contratación pública que no pudiera canalizarse a través de la tramitación de emergencia ².

En efecto, aunque el contrato resultara indispensable para el funcionamiento básico de los servicios, había surgido la duda de si la tramitación del procedimiento de licitación podía llegar a la formalización del contrato, dada la aplicación de esta disposición adicional tercera del RD 463/2020 también al procedimiento de recurso especial en materia de contratación ³. En este sentido, los Tribunales administrativos mayoritariamente entendieron suspendidos los plazos de interposición del recurso ⁴, independientemente de que el órgano de contratación hubiera acordado motivadamente la continuación del procedimiento ⁵. Sobre este esquema, ya de por si confuso, incidió la disposición adicional octava del RDL 11/2020, que establecía la interrupción -en sentido técnico- del plazo de interposición de recursos administrativos frente a actos dictados en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado. Y aunque cabrían otras interpretaciones ⁶, se consideró que esta norma resultaba aplicable también al recurso especial en materia de contratación. Ante esta compleja situación, cuyos graves efectos prácticos se incrementaban conforme se iba prorrogando el estado de alarma, el Informe de 7 de abril de la JCCA del Estado interpretó que no era posible la formalización de contratos susceptibles de recurso especial en esos momentos, abogando por la reforma normativa que hoy se ha publicado en el BOE ⁷.

Finalmente, el legislador ha obrado en el sentido propuesto en el citado Informe de la Junta Consultiva del Estado, de forma que mediante la disposición final décima, apartado sexto, del Real Decreto-ley 15/2020 ha añadido un nuevo apartado tercero a la disposición adicional octava del Real Decreto-ley 11/2020. Desde un punto de vista sistemático, la técnica normativa es mejorable, ya que el contenido de la reforma no se refiere solo al Real Decreto Ley 11/2020, sino más bien afecta a la disposición adicional tercera del RD 363/2020.

Sea como fuere, la reforma aclara que:

• Si, de conformidad con el apartado cuarto de la disposición adicional tercera del RD 463/2020, la entidad del sector público correspondiente acuerda la continuación del expediente, los plazos de interposición del recurso especial no se encuentran suspendidos. Por tanto, se eliminan todas las dudas sobre la posibilidad de formalización de los contratos incluidos en el ámbito objetivo del recurso especial, garantizado en toda su extensión la tutela primaria del licitador. Además, se facilita un control tempestivo del resto de actos vinculados con el procedimiento de contratación (pliegos, acuerdos de exclusión, etc). De esta forma, el precepto sólo merece una crítica favorable.

  Por cierto, en tanto en cuanto es una regla especial, no parece que el levantamiento de la suspensión de los plazos de recurso sea aplicable a los supuestos en los que frente a los actos dictados en procedimiento de licitación quepan sólo los recursos ordinarios (art. 44.6 LCSP). En estos casos, por lo demás, la interposición del recurso carece de carácter suspensivo.

• Más críptico es el apartado segundo del precepto, según el cual:

  “en ningún caso resultará de aplicación lo previsto en el apartado 1 de esta disposición adicional a aquellos procedimientos de contratación cuya continuación haya sido acordada por las entidades del sector público de conformidad con lo previsto en el apartado 4 de la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID 19, por lo que los plazos del recurso especial previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público continuarán computándose en los términos establecidos en dicha Ley”.

Esta “aclaración” resulta ociosa, pues si el primer inciso del nuevo apartado tercero ya aclara expresamente que los plazos de interposición del recurso especial no se han suspendido ni interrumpido, resulta redundante señalar expresamente que no se aplica el apartado primero de la disposición adicional octava, apartado este que regula cómo se computarán los plazos de recursos tras el levantamiento del estado de alarma.

Mayor interés hubiera tenido que se hubiera aclarado si el citado apartado primero de la disposición adicional octava del RD 11/2020 es aplicable o no a los procedimientos de licitación iniciados antes de la declaración del estado de alarma cuando su tramitación no haya continuado. Porque de que se aplique o no la regla sobre ampliación del plazo para recurrir depende que el cómputo del breve plazo de interposición del recurso especial se reanude o, por el contrario, empiece a contar otra vez desde cero. El tenor amplio de la ley (“cualquier procedimiento”, “efectos desfavorables”), el hecho de que expresamente sólo se establezca su inaplicación a los recursos relativos a procedimientos de licitación que ha continuado y el principio pro actione, me inducen a pensar que será más plausible una interpretación que propugne que el cómputo del plazo de recurso frente a los actos dictados antes de la declaración del estado de alarma (insisto, siempre que no se haya acordado la continuación del procedimiento) se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso.

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1 Vid. Nota informativa de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado sobre Interpretación de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020.

2 Sobre el carácter restrictivo de la aplicación de este tipo de tramitación, GIMENO FELIU http://www.obcp.es/opiniones/la-crisis-sanitaria-covid-19-reflexiones-sobre-su-incidencia-en-la-contratacion-publica-y GALLEGO, De las orientaciones de la Comisión Europea sobre contratación pública en la crisis del Covid-19 y de sus implicaciones en el caso español

4 Así se ha dado cuenta en la sección correspondiente del Monitor.

5 En Aragón, en cambio, el art. 16 del DECRETO-LEY 1/2020, de 25 de marzo, ya estableció que en los procedimientos de contratación en los que se proceda a levantar la suspensión, el levantamiento de la suspensión alcanzará igualmente a los procedimientos de recurso, ordinario o especial, que resulten procedente.

6 Muy convincente resulta CORVINOS.

7 No obstante, a mi juicio, existían otras opciones interpretativas. La versión 2 y 3 de Guía de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Baleares habían optado por una solución más pragmática, en la línea de lo que propusimos en este mismo Observatorio.