En un contexto de recesión y restricciones presupuestarias es lógico el debate sobre organización local y la cooperación para conseguir una mayor eficiencia. La posibilidad de crear centrales de compras y la utilización de sistemas de cooperación se nos presentan como una buena herramienta jurídica para cumplir estos fines en el ámbito de la administración local, si bien, debe respetarse el principio de subsidiaridad recogido en la Carta de Autonomía Local, que condiciona cualquier decisión a que se permita cumplir con el fin de dotar a la misma de los niveles de competencias y servicios adecuados para la mejor satisfacción del interés público y dé respuesta a los derechos e intereses de los ciudadanos. El Tribunal de Cuentas ha llamado la atención al respecto ¹:

“1.La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a alas entidades locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa local acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando, en lo posible, tanto la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no sólo entre distintas entidades locales sino entre distintas administraciones públicas en especial, así como la persistente presencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad y promoviendo, en su caso, fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios.

2. Simultáneamente, sería necesario abordar integralmente la regulación de las funciones encomendadas a la administración local mediante la atribución de un elenco cerrado de competencias precisas que permitan garantizar su suficiencia financiera. Asimismo sería necesario que esta regulación evitara la actual proliferación de entidades integrantes del sector institucional local, restringiendo las causas de constitución de los entes instrumentales mediante su vinculación con la ejecución de servicios públicos prestaciones o con el desarrollo de actividades económicas, con expresa exclusión de aquellos servicios meramente administrativos”

Es cierto que el carácter multinivel de la organización administrativa local  en España aconseja una revisión de la gestión contractual conforme a estos nuevos paradigmas, y que la compra conjunta y la utilización de centrales de compras pueden permitir una optimización de los recursos, pero, en modo alguno, puede, por un uso indebido o de especial “intensidad”  alterarse la esencia del reparto competencial.

La justificación y parámetro de las técnicas de cooperación intermunicipal en el ámbito de la contratación pública se encuentra, por tanto, en la mayor eficiencia. Principio esencial para poder decidir como escoger la fórmula organizativa más adecuada y de debe de servir para valorar las distintas consecuencias y efectos que determinada opción organizativa comporta. Pero debe respetarse la “esencia” de la asignación competencial local,  que contribuye a maximizar el principio democrático, pues como señala F. VELASCO CABALLERO, cuando una administración local es competente sobre asuntos que no coinciden con su propia escala territorial se está produciendo un déficit democrático.
No puede olvidarse este extremo cuando se decide acudir, mediante formulas de cooperación/asociación  a sistemas de compras centralizadas o de creación de centrales de compras.

Las  centrales de compras (artículo 203 TRLCSP) se configuran como poderes adjudicadores profesionales, de una Administración o de varios poderes adjudicadores que deciden constituirla, como instrumentos que permitan la mayor eficacia y eficiencia económica y de gestión, de tal forma que los órganos que dispongan de menores medios puedan encargar sus contratos a otros más preparados para su tramitación y toma de decisión (y más si se apuesta por la implantación de las TICs en contratación pública).

Pero su ámbito de aplicación debe evitar efectos perversos sobre la competencia  -por concentración- o de distorsión del mercado local y de las PYMEs. Es preciso evitar que por mor de una centralización indebida se distorsiona el mercado y se penalice la opción de licitar y competir de las PYMEs.

Así, si se utiliza la técnica del acuerdo marco, solo podrán acogerse al mismo los poderes adjudicadores que expresamente se hayan acogido de forma anticipada al mismo. Y, deberá respetarse el límite de no falsear la competencia (la posibilidad de lotes es decisiva), tal y como advirtiera el Acuerdo 29/2011, de 15 de diciembre, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.

Esto significa, por ejemplo, que la previsión que ahora ofrece la  legislación local de que asociaciones de entidades locales puedas constituirse como centrales de compras debe interpretarse desde la lógica expuesta:

• a) será necesaria un acto expreso  -no  la mera circunstancia de la asociación- de cada entidad local de participar en dicha central de compras. El hecho de ser parte de la asociación, per se, no implica la conformidad con la opción de acogerse a la central de compras, al ser una cuestión organizativa que exige una decisión del órgano competente expresa con tal fin;
• b) además, es necesario, igualmente, un acto expreso del órgano competente, anticipado a su celebración de querer formar parte de un acuerdo marco en esa central de compras (lo que le impedirá contratar fuera de dicho acuerdo o celebrar otro acuerdo marco de mismo objeto);
• c) serán aplicación de las reglas de adjudicación propias de la contratación de las Adminisitraciones públicas pues, en esencia, la forma jurídica de la cooperación no puede servir para alterar el marco de la competencia y sus consecuencias jurídicas: si son adminsitraciones quienes cooperan serán las normas de Administraciones públicas las que se apliquen, tal y como de forma expresa indica la actual Disposición Quinta de la Ley de Bases de Régimen Local: “Conforme a lo previsto en el artículo 203 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, estas asociaciones podrán crear centrales de contratación. Las Entidades Locales a ellas asociadas, podrán adherirse a dichas centrales para aquéllos servicios, suministros y obras cuya contratación se haya efectuado por aquéllas, de acuerdo con las normas previstas en ese Texto Refundido, para la preparación y adjudicación de los contratos de las Administraciones Públicas”. No es posible, por tanto, entender que es posible aplicar las reglas de los artículos 190 y 191 TRLCSP pues, al margen de no permitirlo la Ley, lo contrario conduce, de facto, a privatizar el ejercicio de competencias en manifiesta huida del Derecho administrativo y de los principios de transparencia y concurrencia.
• d) deberá preverse sistemas de gestión que eviten distorsión del mercado y garanticen el objetivo de “pensar en pequeña escala” para no perjudicar al entorno de las PYMEs.
• e) finalmente, resulta también conveniente valorar el concreto alcance del compromiso de cada Ayuntamiento de utilizar este medio de adquisición, que, quizá, puede alterar las propias características organizativas.

En definitiva, que es conveniente la cooperación municipal (ahi esta la compra conjunta como opción) y la profesionalización  mediante centrales de compras. Pero debe atenderse, en todo caso, a preservar las notas de toda contratación pública: transparencia, eficiencia, igualdad de trato y no distorsión de la competencia. Y, por supuesto, en el ámbito local, el respeto –seña de identidad- del principio de subsidiaridad que exige pronunciamiento expreso y transparente (con los límites precisos) de los entes locales.

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¹ Son recomendaciones que se incluyen en el Informe núm. 931, cerrado en octubre de 2011, que repiten las realizadas anteriormente, con ocasión del Informe núm. 890, de Fiscalización del Sector Público local. Ejercicios 2006, 2007 y 2008, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas, el 24 de marzo de 2011 (pueden consultarse en http://www.tcu.es/uploads.)