El Real Decreto tiene carácter básico en lo que se refiere a la regulación del procedimiento del recurso especial en materia de contratación.
El día 25 de septiembre de 2015 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante, el Real Decreto).
El Real Decreto tiene carácter básico en lo que se refiere a la regulación del procedimiento del recurso especial en materia de contratación, por lo que en dicha materia es aplicable con carácter general (disposición final primera).
El Real Decreto desarrolla el escueto régimen procedimental contenido en los artículos 40 y siguientes del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, adoptando en buena medida el criterio de los tribunales administrativos en materia de contratación pública y de los tribunales de lo contencioso administrativo al respecto de determinadas cuestiones que la Ley no disciplina con detalle, y que ahora pasan a regularse en sede reglamentaria.
Las cuestiones más relevantes en relación con el procedimiento del recurso especial en materia de contratación (artículos 13 y siguientes del Real Decreto) son éstas:
- Plazo del procedimiento y silencio administrativo:
Dispone el artículo 15 del Real Decreto que “transcurridos dos meses contados desde el siguiente a la interposición del recurso sin que se haya notificado su resolución, el interesado podrá considerarlo desestimado a los efectos de interponer recurso contencioso administrativo”.
Se colma así una laguna de la Ley, que ni establecía el plazo máximo del procedimiento ni fijaba, de modo claro, el sentido del silencio, que en todo caso debía entenderse negativo por aplicación de la norma general del artículo 43 apartado 1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Acceso al expediente de contratación:
El artículo 16 del Real Decreto reconoce explícitamente el derecho de los interesados a examinar el expediente de contratación con carácter previo a la interposición del recurso, imponiendo al órgano de contratación la obligación de poner el expediente de manifiesto sin perjuicio del respeto a la información confidencial en los términos de los artículos 140 y 153 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
Se establece, además, que el incumplimiento de la obligación de poner de manifiesto el expediente no exime de presentar el recurso especial en plazo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 29.3 del Real Decreto. El Real Decreto no recoge la doctrina sobre interrupción del plazo de interposición del recurso especial en caso de accederse al expediente con carácter previo y fundar el recurso en vicios puestos de manifiesto con ocasión de la información y documentación conocida en este trámite (por ejemplo, resolución nº 147/2015 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid). Esta doctrina parece devenir inaplicable.
- Presentación del recurso especial ante el órgano de contratación:
El artículo 17 del Real Decreto dispone que si el recurso se presenta ante el órgano de contratación produce los efectos del anuncio previo. Esta norma es acorde con la doctrina previa de los tribunales administrativos de contratación pública (por ejemplo, resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales nº 1046/2015).
- Lugar de presentación:
El artículo 18 del Real Decreto reitera que el recurso especial sólo se podrá presentar en el registro del órgano de contratación o en el registro del órgano competente para conocer del recurso, si bien añade una precisión relacionada con la presentación del recurso en lugares distintos:
“La presentación en las oficinas de correos o en cualquier registro administrativo distinto de los mencionados en el apartado anterior no interrumpirá el plazo de presentación. En tales casos, el recurso, la reclamación o la cuestión de nulidad se entenderán interpuestos el día en que entren en el registro del órgano de contratación o en el del órgano administrativo competente para resolverlo, según proceda.
No obstante, cuando en el mismo día de la presentación se remita al órgano administrativo competente para resolverlo o al órgano de contratación en su caso copia del escrito en formato electrónico, se considerará como fecha de entrada del mismo, la que corresponda a la recepción de la mencionada copia”.
Esta norma se adapta igualmente a la previa doctrina administrativa en la materia (por ejemplo, resolución del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía nº 212/2014). - Plazo de interposición en casos específicos:
El artículo 19 del Real Decreto establece varias normas especiales en cuanto al cómputo del plazo:
a. Si se recurre el anuncio de licitación, el dies a quo es el día siguiente a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea; en su defecto, el día siguiente a la fecha de publicación en el perfil de contratante, y, si esta fecha no está acreditada fehacientemente, el día siguiente a la fecha de publicación en el boletín oficial nacional que corresponda.
b. Si se recurren los pliegos del contrato, el dies a quo es el día siguiente a la fecha de publicación oficial de la convocatoria de la licitación, si en ella se ha hecho constar el modo de acceder a los pliegos; en caso contrario, el dies a quo es el día siguiente a aquél en el los pliegos se pongan a disposición de los licitadores, en estos términos:
- Si los pliegos se ponen a disposición de los licitadores sólo por medios electrónicos, el plazo comenzará a contar a partir de la fecha en que concluya el plazo de presentación de las proposiciones, salvo que hubiese constancia de que fueron conocidos con anterioridad a dicha fecha.
- Si los pliegos no se ponen a disposición de los licitadores por medios electrónicos, el plazo comenzará a contar desde el día siguiente a aquel en se hayan entregado al recurrente.
c. Si se recurre la exclusión del procedimiento de adjudicación del contrato, y ésta se ha notificado antes de la notificación de la adjudicación del contrato, el dies a quo para el cómputo del plazo sería el siguiente a aquél en el que se haya notificado la exclusión.
Esta regla se hace eco de la doctrina previa en esta materia, asumiendo el criterio de los tribunales administrativos de contratación pública y de los órganos de lo contencioso administrativo, sobre todo en lo que tiene que ver con el cómputo del plazo en caso de que se recurran los pliegos (resolución nº 347/2014 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales) y en caso de que se recurra la exclusión notificada autónomamente (por ejemplo, resolución nº 50/2013 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales).
- Reglas especiales sobre notificación:
En el artículo 19 del Real Decreto también se establecen las siguientes normas en materia de notificaciones:
a. Si la notificación se lleva a cabo por medios informáticos, electrónicos o telemáticos, se entiende remitida en la fecha en la que se produce el envío.
b. Los actos notificados cumpliendo los requisitos del artículo 58.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se deben recurrir dentro de los plazos del artículo 44.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aun cuando la notificación deba entenderse defectuosa por carecer de motivación.
c. Si la notificación del acto de exclusión o de adjudicación del contrato no cumple los requisitos del artículo 58.2 citado, el cómputo del plazo comenzará en el momento en que el interesado lleve a cabo alguna actuación que suponga el conocimiento de la notificación, o interponga cualquier recurso.
d. Cuando resulte acreditada la imposibilidad de que el interesado haya recibido la notificación del acuerdo de adjudicación del contrato antes de transcurridos quince días hábiles desde su remisión, el plazo para la interposición del recurso comenzará a contar a partir de la fecha en que efectivamente se hubiera recibido la notificación. - Efectos de la interposición del recurso especial contra el acto de adjudicación del contrato:
El artículo 21 del Real Decreto desarrolla el artículo 45 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público disponiendo que el órgano de contratación suspenderá de inmediato la ejecución del acto de adjudicación del contrato si el recurso se interpone ante él, o en su defecto en cuanto se reciba el requerimiento para remitir el expediente de contratación.
Una regla innovadora es la que permite al órgano competente para conocer del recurso especial revisar la suspensión transcurridos treinta días hábiles desde la interposición, pudiendo dejarla sin efecto si concurren nuevas circunstancias que lo requieran.
Además, se aclara que en caso de que el objeto del contrato esté dividido en lotes, y el recurso especial se interponga contra el acto de adjudicación de lotes concretos, la suspensión sólo afectará a los lotes a los que se refiera el recurso.
- Requisitos de admisión del recurso especial:
El artículo 22 del Real Decreto sistematiza los requisitos para que el recurso especial sea admitido, que son los siguientes:
a. Competencia para conocer del recurso.
b. Acreditación de la legitimación y de la representación del recurrente mediante poder que sea suficiente a tal efecto.
c. Que el recurso se refiera a alguno de los contratos contemplados en el artículo 40.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
d. Que el recurso se interponga contra alguno de los actos enumerados en el artículo 40.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
e. Que la interposición se haga dentro de los plazos previstos en el artículo 44.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.
f. Que se acompañen al escrito de interposición los documentos y requisitos a que se refiere el artículo 44 Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público., sin perjuicio de lo en él dispuesto respecto de la posibilidad de subsanación. - Legitimación activa:
En el artículo 24 del Real Decreto se establecen las siguientes reglas en materia de legitimación para recurrir, en línea con la doctrina previa de los tribunales administrativos de contratación:
a. Estarán legitimadas las asociaciones representativas de intereses relacionados con el objeto del contrato que se impugna, exclusivamente cuando el recurso especial se interponga para la defensa de los intereses colectivos de sus asociados.
b. Si varias empresas concurren a una licitación bajo el compromiso de constituir una unión temporal de empresas para el caso de que resulten adjudicatarias del contrato, cualquiera de ellas podrá interponer el recurso especial, siempre que sus derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso. En este sentido, por ejemplo, resolución nº 184/2012 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
En este supuesto se reconoce a las demás empresas el derecho de apartamiento del recurso, puesto que si alguna de las empresas firmantes del compromiso no deseara interponer el recurso podrá ponerlo de manifiesto al órgano competente en cualquier momento del procedimiento anterior a la resolución, y en tal caso no se le tendrá por comparecida en el recurso y no le será exigible la multa por temeridad o mala fe que pueda imponerse a la entidad o entidades recurrentes.
c. Estarán legitimados para interponer recurso especial los miembros de las corporaciones locales que hubieran votado en contra de los actos y acuerdos impugnados, en los términos del artículo 63 de la Ley de Bases del Régimen Local.
El Real Decreto no se pronuncia sobre la legitimación activa en determinados supuestos controvertidos, que han dado lugar a pronunciamientos de los tribunales administrativos de contratación, como sucede con los partidos políticos y los grupos parlamentarios (acuerdo nº 30/2015 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón), los sindicatos (resolución nº 83/2014 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.), el comité de empresa (por ejemplo, acuerdo nº 88/2015 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón ) e incluso los trabajadores de la empresa que viene prestando los servicios objeto del contrato (resolución nº 134/2012 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.).
- Medidas provisionales:
Los artículos 25 a 27 del Real Decreto regulan las medidas provisionales distintas de la suspensión automática del procedimiento de adjudicación del contrato.
El artículo 25 reconoce explícitamente la facultad del órgano competente para conocer del recurso especial para imponer medidas provisionales de oficio, así como para modificar o revocar las medidas provisionales cuando existan circunstancias, debidamente justificadas, que aconsejen dicha actuación.
Los artículos 26 y 27 regulan las garantías que pueden exigirse al recurrente como condición previa para la adopción de las medidas provisionales.
- Instrucción:
Los artículos 28 a 30 del Real Decreto disciplinan con detalle la remisión del expediente por parte del órgano de contratación, el acceso al expediente por parte de los interesados, y la práctica de prueba.
Se echa en falta la regulación de las cuestiones relacionadas con la confidencialidad de los documentos del expediente: la norma no se pronuncia sobre el acceso de los interesados a dichos documentos, lo que genera dudas sobre si será posible o no, y además tampoco se establece ninguna regla relacionada con los límites de la confidencialidad en relación con la efectividad del recurso especial. No se ha incorporado la doctrina de los tribunales administrativos de contratación en esta materia, que resume la resolución nº 417/2014 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
Destaca la norma sobre acceso al expediente, en la que se detalla que los interesados podrán tomar cuantas notas necesiten para formular sus alegaciones y solicitar copia o certificado de aquellos documentos contenidos en el expediente que sean indispensables para ejercer su derecho de defensa, que se expedirán siempre que los medios disponibles lo permitan y no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, y que no existirá obligación de atender solicitudes genéricas respecto de la expedición de copias.
También se prevé (artículo 29.3) el acceso al expediente por parte del recurrente que no pudo disponer del mismo en el momento previo a la interposición del recurso, y se contempla el complemento del recurso especial en este supuesto, con un nuevo trámite de informe del órgano de contratación y de alegaciones de los interesados.
- Resolución:
El artículo 31 del Real Decreto determina los pronunciamientos que debe contener la resolución del recurso especial:
a. Decisión sobre el recurso, en relación con todas las cuestiones y causas de inadmisión que se deriven de la instrucción del procedimiento, estimándolas o desestimándolas.
b. Imposición de sanción pecuniaria al recurrente en caso de que se desestimen totalmente sus pretensiones y además se aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso.
c. Levantamiento de la suspensión automática del procedimiento de adjudicación del contrato o de las medidas provisionales acordadas, y, en su caso, cancelación de las garantías constituidas si la resolución del recurso fuese totalmente estimatoria.
Se contempla en el artículo 32 un trámite específico de aclaración y rectificación de las resoluciones.
Y el artículo 33 se refiere a la indemnización de los daños y perjuicios padecidos por el recurrente en caso de que el recurso sea estimado. Entre los daños indemnizables, que deberán ser reales, efectivos y evaluables económicamente, podrán incluirse los gastos necesariamente originados por la intervención en el procedimiento de recurso, incluidos los derivados de la práctica de prueba (una suerte de costas).
- Ejecución de la resolución:
Se establece en el artículo 35 que en caso de que se anule el procedimiento de adjudicación del contrato, para poder proceder a la adjudicación del contrato el órgano de contratación deberá convocar una nueva licitación, y que, cuando proceda la retroacción del procedimiento, la anulación de trámites ordenada por el Tribunal no será obstáculo para que se mantenga la validez de aquellos actos y trámites cuyo contenido hubiera permanecido igual de no haberse cometido la infracción.
Entrada en vigor: las normas del Real Decreto entraron en vigor el día 25 de octubre de 2015, al mes de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Régimen transitorio: la disposición transitoria primera del Real Decreto establece que los procedimientos en curso adaptarán su tramitación a las disposiciones del Reglamento a partir de la entrada en vigor del mismo, sin retroceder en el estado de tramitación en que se encontraran en tal momento.
