Damos cuenta en el monitor de la STS 992/2025 - ECLI:ES:TS:2025:992, de 11 de marzo de 2025. El Auto del TS de admisión del recurso especial plantea: “Si, en el ámbito de un incidente de inejecución de sentencia planteado por la Administración condenada a la retroacción del procedimiento de adjudicación al momento anterior a la valoración de las ofertas presentadas y para que se formule nueva adjudicación, puede declararse el derecho de indemnización sustitutoria del adjudicatario inicial que después fue desplazado por el órgano de recursos contractuales y, en su caso, cuál debe ser el alcance de esa indemnización sustitutoria.”

Vamos a relatar sintéticamente los hechos que explicarán el significado del párrafo anterior.

Se trata de una  importante licitación por su valor económico (cerca de 54 millones €) para la contratación de los servicios de limpieza de edificios y dependencias del Ayuntamiento de Barcelona dividido en varios lotes. En dos lotes una empresa A es excluida por considerarse la oferta anormalmente baja. La Resolución 68/2017 de 4 de abril de 2017 del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público (TCCSP) discrepa de los informes técnicos municipales y considera que debe admitirse a la empresa A. El ayuntamiento BCN cumple la resolución, readmite la oferta de la empresa, realiza nueva valoración y adjudica a favor de la empresa A.

Una empresa B recurre la resolución del tribunal de recursos directamente por vía contencioso-administrativa (ampliando el recurso a la nueva adjudicación) y llegará hasta el recurso de casación.  En esta vía judicial, el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya reconoce a “B” que la exclusión que inicialmente llevó a cabo el Ayuntamiento por oferta anormal de “A” era correcta, la resolución del TCCSP nula y ordena que “A” no puede ser adjudicataria. Pero la sentencia es de fecha 21 de enero de 2020 y el contrato finalizó el 30 de junio de 2019: parece difícil que “B” pueda ya ser contratista.

Efectivamente, el Ayuntamiento de BCN aparece por primera vez en este procedimiento contencioso para promover incidente de inejecución de la sentencia manifestando que no es posible retrotraer las actuaciones y que no procede indemnización a la empresa “B”. El TSJ de Cataluña le da la razón al Ayuntamiento de BCN, resuelve en Auto que no puede materialmente ejecutarse su sentencia. Lo confirma en nuevo Auto que resuelve un recurso de reposición que ha interpuesto la empresa “B”.

Se recurre en casación por la empresa “B” los autos del TSJ y se solicita indemnización por haber perdido injustamente su condición de contratista.

El TS le da la razón a “B”, estima su recurso de casación. Considera que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva el cumplimiento de las sentencias en sus propios términos y si no es posible esa ejecución tiene derecho a ser indemnizado y debe hacerlo el Ayuntamiento de Barcelona.

La cuestión es, ¿quién debe indemnizar? ¿La Generalitat de Catalunya, Administración de la que depende el TCCSP cuya resolución fue declarada nula, aunque no haya participado el tribunal en el procedimiento contencioso? ¿El Ayuntamiento de BCN, aunque al fin no hizo más que cumplir una resolución administrativa de un tribunal de recursos especiales que le ordenaba que admitiera la empresa cuya oferta había considerado oferta anormalmente baja (y que luego el TSJ de Cataluña le confirmó su decisión)?

El caso enjuiciado abre varios frentes de reflexión que no pueden ser abordados en este monitor cuya función es dar noticia y breve análisis de pronunciamientos de tribunales en materia de contratación pública.

La propia STS plantea la deficiente o imprecisa previsión del art. 21 de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa, cuando se nos dice que, “En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49”. ¿Quién es la Administración “favorecida” en el caso que nos ocupa? Desde luego no parece que lo sea el Ayuntamiento que queriendo desde un primer momento adjudicar el contrato a la empresa que luego recurrirá en casación no pudo hacerlo porque el Tribunal administrativo de recursos estableció que debía admitir a otra empresa que resultará adjudicataria y definitivamente el Ayuntamiento acaba siendo condenado a indemnizar a la empresa (a cuyo favor  ya pretendía adjudicarle el contrato), de forma que como un bumerang errático le cae la obligación de “indemnizar” a la empresa que no pudo ser contratista con más de un millón de euros resultado de aplicar el 10% del beneficio industrial dejado de percibir en los dos lotes, IVA aparte.

Creo que, pudiendo analizarse la sentencia desde diferentes aspectos, hay uno que resulta determinante para la justa resolución del caso y que está escondido en el conjunto del relato que realizar el TS. Se trata de la negativa a la adopción de la suspensión, como medida cautelar, de la resolución del TCCSP y la adjudicación contractual, que se solicitó en la demanda contenciosa por la empresa excluida y que el TSJ de Catalunya denegó por autos de 23 de junio de 2017 y de 3 de octubre de 2017. Lo hizo afirmando que, según describe la STS, “…considerando que la resolución del TCCSP tenía presunción de veracidad y privilegio de ejecutividad, afirmando expresamente que se trataba de un daño susceptible de compensación económica”. El argumento fue luego negado por su propio autor, el TSJ de Cataluña,  de forma que dicta la sentencia que ordenaba retrotraer actuaciones y adjudicar el contrato a la empresa recurrente y ante el requerimiento de inejecución de la sentencia que interpuso el Ayuntamiento resuelve dándole la razón y, declarando que: “Estimar el incidente de inejecución de sentencia planteado por la representación del Ayuntamiento de Barcelona, declarar la inejecución de la sentencia dictada en estas actuaciones y denegar la pretensión de la actora en cuanto a la condena del Ayuntamiento citado a abonarle la indemnización correspondiente por los daños sufridos”.

Vamos a dar unas pocas fechas: el 26 de mayo de 2017 se adjudicaron los contratos. En fecha posterior se interpuso directamente en vía contenciosa demanda contra la adjudicación y la resolución del tribunal de recursos y el 23 de junio de 2017 el TSJ de Cataluña negaba la medida de suspensión de la resolución del tribunal de recursos y de los actos de adjudicación.

Transcurren casi tres años para que la demanda contenciosa llegue al fallo que se produce el 20 de enero de 2020 cuando los contratos habían finalizado su ejecución el 30 de junio de 2019.

El TSJ no admite la suspensión de la adjudicación, pero no es capaz de ofrecer justicia material lo que ya tuvo que prever porque los contratos duraban dos años y en ese periodo el sistema judicial no da respuesta a los litigios en materia contenciosa. Pero es que en todo caso siempre la afirmación que era posible la indemnización se configura como un autentico farol que el TSJ anticipando el escenario debió meditar puesto que, ¿quién sería el responsable de indemnizar?¿El Ayuntamiento que es la Administración que no ha dictado ningún acto que fuera anulado judicialmente ni se ha visto “favorecido” en todo el proceso, más que finalmente ser condenado a extraer de sus arcas un millón de euros para indemnizar a una empresa a la que ya adjudicó los contratos inicialmente?

Creo que el TS debió reconocer la insuficiencia de la regulación reguladora de la jurisdicción contenciosa acerca de la determinación de “parte demandada” en la demanda contra resoluciones dictadas por los Tribunales de recursos y realizar una interpretación que garantizara la justicia material fijando que la causa determinante que no pudiera materializarse la satisfacción de los derechos de la recurrente, es decir, la ejecución de los contratos, ha sido la negativa a paralizar el proceso contractual lo que fue decidido por el TSJ de Cataluña con un argumento que luego niega cual fue la posibilidad de indemnización económica.

No cabía más que, en definitiva, fallar el recurso de casación estableciendo  el derecho de la empresa recurrente a reclamar la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia reconocido en los artículos 292 a 296 de la ley Orgánica del Poder Judicial a partir del reconocimiento en la sentencia de un funcionamiento anormal de la Administración de justicia.

 
Puede accederse al texto íntegro de la STS aquí.