El Tribunal Supremo ha publicado su sentencia 4790/2025 de 27 de octubre de 2025, ponente María Pilar Cancer Minchot, en la que se aborda recurso de casación admitido mediante Auto de 20 de julio de 2023 que establece:

“Segundo. - Precisar que la cuestión en la que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

“Determinar si, en un contrato de gestión del servicio público donde el pliego de cláusulas administrativas particulares contemple la prórroga forzosa para el contratista, los posibles perjuicios derivados de la prolongación obligada del contrato debe asumirlos la empresa en virtud del principio de riesgo y ventura, o deben ser compensados a tenor del principio de equilibrio económico del contrato.

Tercero. - Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los art. 1 y 23.2, así como 215 de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado el texto refundido por el R.D. legislativo3/2011, de 14 de noviembre (TRLCSP), y los art. 1091, 1101 y 1256 del Código Civil. Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso."

El Ayuntamiento de A Coruña formalizó contrato en marzo de 2018 para prestación de servicios de ayuda a domicilio regido por el Real decreto legislativo 3/2011 de 14 de noviembre (TRLCSP), tipificado como de gestión de servicio público en modalidad de concierto, con una duración inicial de dos años que vencía el 1 de abril de 2020, acordándose la primera prórroga forzosa por plazo de 9 meses el 31 de marzo de 2020, y la segunda el 12 de diciembre de 2020, por nuevo plazo de nueve meses.

La empresa había manifestado el 1 de agosto de 2020 su oposición a la prórroga del contrato. 

El litigio versa sobre la legalidad de la configuración de las prórrogas forzosas establecidas concretamente en el pliego de referencia y su amparo normativo y, complementariamente, el derecho (o no) por la empresa contratista a ser retribuida durante las prórrogas forzosas según precios reales de coste del servicio y no como defiende la Corporación según el precio contractual establecido inicialmente.

La cláusula 9ª del Pliego de Cláusulas administrativas generales señala (el destacado es nuestro): 

""El concierto tendrá una duración de dos años, contados a partir de la fecha de formalización del contrato salvo que en el propio contrato figure otra fecha de inicio, prorrogables antes de su finalización por mutuo acuerdo de Ayuntamiento y concertado por dos años más hasta un máximo de cuatro años (incluyendo periodo inicial y sus prórrogas). A tal efecto, seis meses antes de la finalización del plazo del concierto podrá solicitar la prórroga, y el órgano de contratación acordarla. 

En atención a las especiales circunstancias del destinatario del servicio, se prevé expresamente que, transcurrido el plazo de finalización del concierto, y hasta que la nueva empresa pueda hacerse cargo de la gestión del servicio, el órgano de contratación podrá acordar la prórroga obligatoria para el contratista, que deberá continuar por tanto ejecutando el concierto." 

En la resolución del Ayuntamiento que acuerda la primera prórroga se establece (destacado es nuestro): 

“No obstante, si el procedimiento de contratación que dé continuidad a esta prestación de servicios no concluyera y su respectivo contrato no se formalizara en una fecha anterior a la fijada para el término de esta prórroga (01/01/2021), esta prórroga forzosa podrá ser objeto de ampliación, por acuerdo del órgano de contratación, por el plazo de duración necesario para que dicha conclusión y formalización se realicen." En el segundo acuerdo de prórroga se añadía, "y como máximo en el plazo de dos años previsto en el pliego y en el contrato de referencia." 

La empresa pretende la declaración de la ilegalidad de los acuerdos de prórroga forzosa y, subsidiariamente, el derecho a cobrar el precio del coste real del servicio.

Sus pretensiones son desestimadas en vía administrativa, por el Juzgado de lo Contencioso y por el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia. 

El TSJ razonó respondiendo a la solicitud de aclaración de la sentencia dictada:

"... se estaba en presencia de un contrato de gestión de un servicio público, así definido y regulado en el texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, entonces vigente, de modo que ella significaba darle la continuidad necesaria, siempre con la debida atención a sus destinatarios, en este caso mediante el establecimiento de un plazo de duración del contrato que, en el caso de los de gestión de servicios públicos, podría llegar hasta un máximo de 25 años, incluidas sus prórrogas, si bien el licitado, adjudicado y firmado el 28.03.18 fue hasta un máximo de cuatro, también con inclusión de sus prórrogas, siendo el inicial de dos años de duración, como indicó con toda claridad la cláusula 9° del pliego rector, que se ajustaba plenamente a lo ordenado en los artículos 23 y 278 de ese texto legal.”

La STS advierte desde el primer momento de que no se podrá sentar doctrina sobre los efectos económicos en el supuesto de prórrogas forzosas en contrato porque en el caso concreto que se enjuicia concurren dos circunstancias específicas que lo impiden (en términos de la STS, “vacía de contenido la cuestión de interés casacional en los términos planteados por el Auto”):

“Así, no se puede resolver la cuestión de modo descontextualizado, pues no estamos meramente ante un caso en que el pliego de cláusulas administrativas particulares contemple la prórroga forzosa para el contratista, sino que tal previsión de prórroga reúne dos características determinantes que la singularizan respecto de cualquier otra prórroga forzosa: (i) no hay previsto en el pliego un plazo máximo de duración de la prórroga o prórrogas; (ii) se otorga con la estricta finalidad de operar "transcurrido el plazo de finalización del concierto, y hasta que la nueva empresa pueda hacerse cargo de la gestión del servicio".

Y el TS razona (destacado nuestro):

“Pero, pese a ello, debemos destacar que la redacción de tal cláusula, al no prever un plazo concreto y máximo de duración de la prórroga forzosa (y, por ende, de la relación contractual), propicia, como ha sucedido en nuestro caso, que se interprete y aplique de forma exorbitante y contraria al ordenamiento jurídico.

Así, no tiene en cuenta la Sentencia recurrida que (como adujo el recurrente en su demanda, en su preparación y, aun sucintamente, en su interposición), la fijación de un plazo cierto de duración del contrato administrativo (incluidas sus prórrogas) en el pliego es un elemento esencial del contrato de servicios y del contrato de gestión de servicios públicos (por su efecto delimitador de la propia prestación); en garantía, no solo de seguridad jurídica, sino de la concurrencia y transparencia en la contratación pública, principios consagrados en el artículo 1º del TRLCSP y emanados directamente de la normativa comunitaria traspuesta; precepto cuya infracción ha alegado el recurrente en su preparación e interposición (como hemos expuesto en el epígrafe destinado a las posiciones de las partes) y que entendemos infringido en el caso enjuiciado, así como el artículo 1256 del Código Civil -cuya infracción también alega el recurrente en casación-, que proscribe que se deje el cumplimiento de los contratos a voluntad de uno de los contratantes.

No solo el adjudicatario, sino los demás licitadores, tienen que conocer a qué se obliga el adjudicatario (siendo determinante para ello el conocimiento, al menos, del plazo máximo de duración de la prestación contractual), con el fin no solo de poder realizar su oferta con conocimiento de la extensión de sus obligaciones, sino incluso para no perjudicar "el derecho de los particulares o sociedades que legítimamente aspirasen a ser adjudicatarios del servicio", al impedirse (si se acuerda la extensión de la relación contractual más allá de las previsiones publicitadas en el pliego) que a la conclusión del contrato se vuelva a licitar el mismo (de nuestra Sentencia de 25 de mayo de 25-5-2006, casación 8777/2003).

En definitiva, la previsión en los pliegos de una concatenación sucesiva de prórrogas sin fijación de un plazo máximo convierte al contrato administrativo en un contrato de duración indefinida, lo que puede afectar no solo a los intereses del adjudicatario (como se alega en nuestro proceso), sino que aparece como un medio fraudulento de adjudicación directa obviando los mecanismos de selección del contratista previstos en la Ley.”

Seguidamente (destacado nuestro),

“En definitiva, el plazo de duración de los contratos (especialmente, los de actividad) está íntimamente ligado a la protección de algunos de los principios más importantes de la contratación pública como son el de concurrencia, transparencia e igualdad de trato a los licitadores, lo que impone la necesidad de que tengan una duración limitada en el tiempo y de que la posibilidad de prórroga sea publicada en el proceso de licitación e incluida en el contrato resultante.”

Reforzando el interés de esta sentencia más allá de la norma jurídica que rige el contrato se incluye una referencia a la LCSP/2017 vigente:

“Sin necesidad de ampliar el recorrido histórico, no olvidemos que la vigente (pero no aplicable al caso) LCSP manifiesta igualmente la importancia del plazo como elemento esencial del contrato no solo con la previsión de su artículo 35.1.g) de que su duración forme parte del contenido mínimo del contrato; sino al prever también que las prórrogas deben estar consideradas para la debida determinación del valor estimado de los contratos (artículo 101.2.a) LCSP (que sigue al artículo 5.1, dedicado a los "Métodos de cálculo del valor estimado de la contratación", de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, según el cual, "El cálculo del valor estimado de una contratación se basará en el importe total a pagar, IVA excluido, estimado por el poder adjudicador, incluido cualquier tipo de opción y las eventuales prórrogas de los contratos que figuren explícitamente en los pliegos de la contratación"). Y tampoco pueden olvidarse las extremadas cautelas conque, con carácter general, regula ahora la posibilidad de que la Administración, al amparo del artículo 29.4, prolongue la prestación del servicio, pues la condiciona no solo al interés público, sino a la imprevisibilidad, la existencia de licitación en curso y a un plazo máximo.

Todo ello, reiteramos, expresivo de la trascendencia de la fijación de un plazo cierto de duración del contrato (en particular en los contratos de actividad) en la contratación administrativa.

Siendo la duración de este contrato administrativo (incluidas sus prórrogas) un elemento esencial del mismo en los términos expuestos, no podemos aceptar la interpretación de la instancia, que obvia completamente esta consideración.”

Otra fundamentación jurídica de interés con referencia a la vigente LCSP (destacado nuestro):

“Por otra parte, el interés público subyacente en la continuidad de la prestación no es suficiente para justificar la imposición de la continuidad del servicio al margen de la previsión contractual, como resulta claro ahora del artículo 29.4 de la LCSP, que citamos a efectos interpretativos porque no es de aplicación, pero que al recoger con carácter general esta imposición de prórroga como potestad extraordinaria nacida de la propia ley, la somete no solo a razones de interés público, sino a otros estrictos requisitos que deben concurrir adicionalmente.

Al amparo del TRLCSP aquí aplicable, y en el caso de un servicio que se presta a los ciudadanos, el cual está afectado por el principio de continuidad en la prestación del servicio, su garantía no pasa por atribuir ultraactividad a cualquier cláusula contractual más allá de la duración máxima del contrato, sino por una nueva licitación muy ágil con el fin de permitir la continuidad en la prestación del servicio, utilizando para ello los mecanismos que la legislación contractual prevé a estos efectos.”

El fallo de la sentencia declara ilegales las prórrogas y el derecho de la empresa, “con indemnización de los daños y perjuicios que dichos actos le hayan originado, que se concretan en la propia demanda en la compensación a la recurrente del servicio prestado desde que terminó el contrato originario, el 1 de abril de 2020, hasta que se cesó en su prestación, basado en el precio real del servicio durante el periodo de continuidad prestacional, teniendo en cuenta los gastos y costes imputables a la prestación del servicio de ayuda a domicilio que no se hubieran satisfecho por la Administración; todo ello a determinar en ejecución de sentencia.”

Reproducimos el art. 29.4, último párrafo, LCSP:

“No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpir la prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario o, tratándose de un contrato basado en un acuerdo marco o un contrato específico en el marco un sistema dinámico de adquisición, se hayan enviado las invitaciones a presentar oferta del nuevo contrato basado o específico al menos quince días antes de la finalización del contrato originario.”

Puede accederse al texto íntegro de la STS aquí.