El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) en sentencia de 29 de abril de 2025, asunto C-452/23, ha respondido a una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Düsseldorf, Alemania.

El Abogado General ha sido el Sr. M. Campos Sánchez-Bordona.

La explotación de estaciones de servicio en las autopistas federales alemanas fue asignada a una empresa pública mediante contratos internos no sometidos a licitación pública. Eran los años 50 del siglo pasado. En 1998 se privatiza mediante concurso público esa empresa pública y pasa a ser un consorcio privado el que gestiona y explota las estaciones de servicio. Entre 1999 y 2019 se le adjudican sin licitación más estaciones de servicio para su explotación, lo que será invocado como grave anomalía jurídica por las empresas recurrentes en el litigio en sede judicial alemana y que motivará la cuestión prejudicial al TJUE.

Una ley referente a la construcción, el mantenimiento y la explotación de los puntos de recarga eléctrica de alta potencia establece que debe ofrecerse a la empresa que explote las estaciones de servicio la realización de esta actuación en las actuaciones de servicio (siempre que no afecte el principio de competencia regulado en la ley alemana). El 28 de abril de 2022 se formaliza por la autoridad competente una adenda a los contratos internos de explotación de estaciones de servicio ampliando el objeto a la actividad de construcción y explotación de puntos de recarga eléctrica y se aduce que la puesta a disposición de una infraestructura de recarga eléctrica de alta potencia era un servicio adicional que se había vuelto necesario en el marco de los contratos de concesión correspondientes y no era previsible en el momento en que fueron celebrados por lo que resultaría de aplicación la previsión de la ley de contratos alemana referente a las modificaciones por causas imprevistas. Se anuncia en el DOUE.

Una empresa recurre esa adenda/modificación de los contratos de concesión para la explotación de instalaciones de servicios auxiliares en las autopistas federales alemanas al efecto de incluir en ellos la construcción, el mantenimiento y la explotación de infraestructuras de recarga eléctrica de alta potencia para las necesidades de los vehículos.

Recurren esa adenda considerando que debiera haberse sometido a licitación y que no tratándose de concesiones que en su origen fueran sometidas a licitación no es de aplicación la previsión de la ley de contratos sobre modificación por causas imprevisibles.

Esa es la cuestión prejudicial planteada, si el hecho de que en su origen algunas contrataciones de explotación de estaciones de servicio fueron adjudicadas directamente como contratos internos cuando el operador económico/concesionario ya era una entidad privada impide una modificación regulada por la directiva de concesiones invocando la modificación por circunstancias imprevisibles.

Para resolver la cuestión referida a las adendas celebradas en 2022 para otorgar la construcción y explotación de infraestructura operativa de recarga eléctrica de alta potencia en las áreas de servicio correspondientes, el TJUE entiende que la normativa de aplicación será la correspondiente a la fecha de acuerdo de dichas adendas sin tener trascendencia si las concesiones iniciales fueron realizadas como contratos internos. En ese sentido, la normativa de aplicación es la referente a la modificación de concesiones establecida en la directiva 2014/23 sobre concesiones siendo esa calificación una cuestión de aplicación de derecho europeo.

En los considerandos 52 y 53 el TJUE afirma que no condiciona la posibilidad de invocar una modificación de una concesión porque originalmente se tratara de un contrato interno, 

“52 Es necesario señalar, en primer término, que el tenor del artículo 43, apartado 1, letra c), de la Directiva 2014/23 —que, como se desprende de su considerando 75, tiene precisamente por objeto aclarar las condiciones en las que la modificación de una concesión efectuada durante su ejecución da lugar a un nuevo procedimiento de concesión— no contiene ninguna indicación según la cual una concesión no pueda modificarse sin iniciar tal procedimiento, a raíz de circunstancias imprevisibles, en el sentido del citado artículo 43, apartado 1, letra c), inciso i), cuando se haya adjudicado inicialmente sin licitación a una entidad in house y la modificación de que se trate tenga lugar en una fecha en la que la entidad concesionaria ya no tenga esa condición. En efecto, las otras dos condiciones que debe cumplir tal modificación, establecidas en dicho artículo 43, apartado 1, letra c), incisos ii) y iii), se refieren únicamente a que tal modificación no altere el carácter global de la concesión de que se trate y a que su importe no supere determinados umbrales límite, sin ninguna referencia, directa o indirecta, a la existencia de un procedimiento de adjudicación inicial de dicha concesión tras una licitación.

53 En segundo término, ningún elemento del contexto en el que se inscribe el artículo 43, apartado 1, letra c), de la Directiva 2014/23 permite considerar que una concesión adjudicada a una entidad in house no puede modificarse sin iniciar un nuevo procedimiento de adjudicación, sobre la base de circunstancias imprevisibles, en el sentido de dicho artículo 43, apartado 1, letra c), inciso i), si, en la fecha de la modificación de que se trate, el concesionario ya no tiene la condición de entidad in house.”

Respecto la adjudicación de la concesión sin licitación la STJUE cierra la puerta a obligar que se revise la licitud de una concesión sin licitación como contrato interno en el momento que se recurre una modificación de la misma, es decir, no habilita el recurso indirecto al otorgamiento inicial de la concesión como contrato interno cuando se recorre su modificación habiendo transcurrido sobradamente el plazo para interponer el recurso correspondiente. En los apartados 67 y 69, la STJUE afirma,

67 A este respecto, la fijación de plazos razonables para recurrir, de carácter preclusivo, como los establecidos por el Derecho nacional en aplicación del artículo 2 septies de la Directiva 89/665, tiene por objeto garantizar, en interés de la seguridad jurídica, que, tras su expiración, ya no sea posible impugnar una decisión de la entidad adjudicadora o alegar una irregularidad del procedimiento de adjudicación. La fijación de estos plazos es compatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y cumple, en principio, la exigencia de efectividad que se deriva de la Directiva 89/665 (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau y otros, C 470/99, EU:C:2002:746, apartados 76 y 79, y de 11 de septiembre de 2014, Fastweb, C 19/13, EU:C:2014:2194, apartado 58).”

Finalmente, en cuanto al análisis del art. 43 de la directiva 2014/23, que regula las modificaciones de las concesiones, el TJUE es muy riguroso en explicitar las condiciones para que se pueda invocar la “necesidad” de la modificación y en todo caso remite al Tribunal remitente la decisión. Afirma que esa necesidad que justifique la modificación de la concesión debe referirse (considerando 75), “… es preciso que tales circunstancias exijan adaptar la concesión inicial con el fin de garantizar que puede perdurar la ejecución correcta de las obligaciones que se derivan de ella”. En el considerando 77 afirma, “77      De ello se deduce que el artículo 43, apartado 1, letra c), de la Directiva 2014/23 permite una modificación relativa a la ampliación del objeto de la concesión inicial siempre que, por una parte, el acaecimiento de circunstancias imprevisibles en el momento de la adjudicación de dicha concesión haga necesaria tal modificación para preservar la correcta ejecución de las obligaciones que se derivan de la concesión y, por otra parte, las obras o servicios a que se refiere dicha ampliación, habida cuenta de su envergadura o de sus particularidades en relación con las obras o servicios objeto de esa concesión, no impliquen una alteración del carácter global de esta última.”

Puede accederse al texto íntegro de la STJUE y las conclusiones del Abogado General, aquí.