La Comisión Permanente de la Junta Consultiva de Contratación Pública (JCCP) de la Generalitat de Catalunya ha publicado su informe 7/2025 de 12 de marzo sobre el establecimiento de mejoras salariales en los contratos del sector público.

El informe no precisa la fecha de registro de la consulta. El documento no reúne las condiciones de documento electrónico sin acreditación de integridad y autenticidad.

Las consideraciones sociales en la contratación pública no han tenido un encaje fácil desde la aprobación de la ley 9/2017 y han supuesto uno de los elementos disruptivos respecto la contratación administrativa clásica y tradicional que había siempre planteado las consideraciones sociales como una obligación exclusiva del contratista sin mayor consideración activa por parte del órgano de contratación que se resolvía en una cláusula de estilo acerca de la obligación del empresario de cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales establecidas en la normativa vigente. 

El objetivo que compete a las Administraciones Públicas de impulsar los objetivos públicos consolidados en las normas de consenso como los propios Objetivos de Desarrollo Sostenible y hacerlo también desde la contratación pública (art. 1 LCSP) ha supuesto un cambio en la forma de concebir la necesidad y la causa del contrato público que muchos órganos de las Administraciones Públicas y muchos empleados públicos, educados en una práctica anterior de muy diferente signo, no han sabido asimilar, no han sabido desprenderse de unos conceptos arraigados basados en abaratar el precio, reducir el tiempo de ejecución y conseguir mejoras sin coste.

La irrupción de numerosas licitaciones preocupadas por las condiciones sociales y laborales de los empleados de las empresas que ejecutan los contratos, por las condiciones sociales de los destinatarios de las prestaciones contratadas y por la participación de las entidades de economía social ha sido un terremoto que ha hecho caer muchas ideas que parecían dogmas inamovibles.

Como en todo nuevo fenómeno, los gestores y técnicos impulsores de la contratación pública estratégica han incorporado criterios de adjudicación sociales y ambientales no siempre con acierto fallando fundamentalmente en la escasa justificación en el expediente de las razones y motivos que llevan a la incorporación de esos criterios en el contrato concreto.

Frente a la aparición de la contratación pública estratégica se han alzado muros de contención que con la apariencia de exigencia de rigor y medida en el desarrollo de dicho nuevo concepto en el fondo están interpretando la contratación pública desde un sesgo conservador y negacionista.

La “doctrina social” del Tribunal Administrativo de Recursos  Contractuales (TACRC) resumida en la Resolución 793/2024 de 20 de junio, resolución aprobada por el Pleno del tribunal, se expresa en estos argumentos y condiciones que reproducimos con subrayado nuestro:

“Para que ello sea posible, es preciso que las condiciones en las que el personal empleado va a desarrollar su trabajo y que se van a valorar mediante criterios de adjudicación, integrando la oferta sean determinantes de la calidad en la ejecución del contrato, de la prestación que constituye su objeto. En ese supuesto, sí pueden emplearse como criterio de adjudicación, si ello es determinante de la calidad en la ejecución del contrato. Este último aspecto se concreta por el artículo 67 de la Directiva en que esa calidad del personal pueda afectar de manera significativa a su ejecución. No pueden constituir criterios de adjudicación aquellos que no permiten evaluar comparativamente las ofertas en términos de su rendimiento sobre el objeto del contrato, en cuanto no afectan a la calidad de su ejecución ni permiten al órgano de contratación determinar si es la oferta “económicamente más ventajosa”.

Más concretamente sobre los incrementos salariales manifiesta dicha resolución:

“En ellas, hemos señalado que, como regla general, la mejora salarial no va a conseguir una mayor implicación en el trabajo, pues la misma, sin necesidad de incrementos salariales, podría tener cualquier trabajador recién contratado, parados de larga duración o los propios trabajadores afectados por una mera cuestión de compromiso con su trabajo.

Ítem más, en principio, resultan discriminatorias pues, lejos de pretender la valoración de la calidad del trabajo, se premia a aquellas empresas que tengan una mejor capacidad de financiación.

En cuanto al requisito de garantizar la posibilidad de que las ofertas sean evaluadas en condiciones de competencia efectiva, habida cuenta que se considera discriminatorio, necesariamente, afecta a la competencia. 

Para finalizar, la mejora salarial no es un instrumento útil a los efectos de hacer una evaluación comparativa de las ofertas para elegir la que presente una mejor relación calidad-precio, sino que, por el contrario, fomenta la realización de ofertas económicamente más elevadas y, por tanto, menos beneficiosas económicamente para la Administración. Estas medidas que incrementan el precio del contrato, no suponen necesariamente un mayor rendimiento de la oferta.”

En esta bipolaridad aparece el Informe 7/2025 de la JCCSP que se sitúa en la avanzadilla de una interpretación favorable a la implementación de la contratación pública estratégica argumentando en este informe los nuevos conceptos y principios que la sustentan.

La consulta formulada a la JCCP es un reflejo del ambiente de desconcierto y acorralamiento que sufre la consideración de los criterios salariales como criterio de adjudicación por parte de muchos tribunales de recursos (ya hemos referido como paladín al TACRC) de forma que los propios servicios jurídicos municipales se posicionan contra la incorporación de esos criterios, pero se consulta a la JCCSP.

La JCCSP se basa en los razonamientos de su anterior informe 6/2018, de 6 de noviembre, en el que ya se posicionó a favor de la posibilidad de incorporar las consideraciones salariales de las personas adscritas a la ejecución de un contrato como un criterio de adjudicación, pero desarrolla ahora nuevos argumentos visto el periodo de siete años transcurrido.

Afirma, reiterando lo dicho en el informe de 2018 que, “Así, en este informe se concluyó que no es posible establecer una condición especial de ejecución que obligue a la empresa contratista a retribuir a las personas adscritas al contrato con un salario superior al fijado en el convenio colectivo sectorial aplicable o, en su defecto, al salario mínimo interprofesional fijado legalmente, por no ser compatible con el derecho de la Unión Europea, y esta conclusión está todavía vigente, dado que en el tiempo transcurrido desde entonces no se han producido variaciones en la normativa o emitido otros pronunciamientos que comporten tener que volver a analizar esta cuestión”.

Respecto la cuestión que nos ocupa, la consideración de un criterio de adjudicación salarial de las personas adscritas a la ejecución del contrato, la JCCSP afirma:

“En este sentido, y dado que el principal argumento de los pronunciamientos que no han considerado admisibles los criterios de adjudicación consistentes en mejoras salariales ha entender que no es posible evaluar en qué medida mejoran el rendimiento del contrato y que no permiten una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta, cabe recordar en primer lugar que la obligación recogida en el artículo 1.3 de la LCSP de incorporar criterios sociales en toda contratación pública se establece “en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos”. 

En este sentido, en la parte expositiva de la Directiva 2014/24/UE, si bien se alude a que los criterios empleados para evaluar la mejor relación calidad-precio de las ofertas deben permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato, tal y como se define en las especificaciones técnicas (considerado 92), se menciona la posibilidad de evaluar la rentabilidad de las ofertas basándose en factores sociales como “por ejemplo, (...) si se fomenta la integración social de personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato” (considerando 93); se establece que, “a fin de lograr una mayor integración de las consideraciones sociales”, los poderes adjudicadores “deben estar autorizados” a adoptar criterios de adjudicación relativos a las obras, suministros o servicios que constituyan el objeto del contrato “en cualquiera de los aspectos (...) incluidos los factores que intervengan en el proceso específico de (...) prestación (...) incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material”, citando como ejemplo que en la ejecución de un contrato se utilicen productos basados en un comercio equitativo (considerando 97); y se prevé que las medidas como las destinadas “a favorecer la integración social de las personas desfavorecidas o de los miembros de grupos vulnerables entre las personas encargadas de ejecutar el contrato” también pueden ser objeto de criterios de adjudicación “siempre que se refieran a las obras, suministros o servicios que hayan de facilitarse con arreglo al contrato en cuestión” (considerando 99).

Ciertamente, estos ejemplos de criterios de adjudicación a que se refiere la Directiva responden claramente a aquella convicción a la que alude la LCSP que proporcionan una mejor relación calidad-precio y una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos, por la política pública que fomentan en un uso estratégico de la contratación pública, con independencia de que comporten un mejor rendimiento respecto del objeto del contrato, tal y como se define en las especificaciones técnicas”.

“Por tanto, la constatación de que no es un requisito exigible para todo criterio de adjudicación tener que “permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal y como se define en las especificaciones técnicas” constituye el punto de partida del análisis, que es el objeto de este informe, de las circunstancias y contratos que permiten –e incluso aconsejan– la inclusión de criterios de adjudicación que den cumplimiento a la obligación establecida en el artículo 145.2 de la LCSP de adjudicar los contratos en base a la mejor relación calidad- precio, de acuerdo con criterios cualitativos referidos a las características sociales del contrato relativas, concretamente, a la finalidad de "mejora de las condiciones salariales", sin perder de vista la finalidad apuntada en el considerando 97 la Directiva, ya referida, de lograr una mayor integración de las consideraciones sociales en la contratación pública”.

“Dicho en otras palabras –y teniendo en cuenta las del primer precepto de la LCSP–, el punto de partida del análisis objeto de este informe es la constatación y convicción de que el mejor rendimiento que se exige que valore todo criterio de adjudicación viene dado, en el caso de los criterios de adjudicación sociales –como también de los ambientales–, por la mejora en términos globales que conllevan para la sociedad y la economía del país en general –en la medida en que, por ejemplo, permitan reducir el paro y dinamizar un sector económico concreto en beneficio del interés público– y por la más eficiente utilización de los fondos públicos que conllevan, en tanto que coadyuvan a la consecución de la política social que las motiva, no pudiendo confundir ni equiparar en este punto la finalidad social en la que se basa el criterio de adjudicación, de la misma mejora que pueda suponer en la ejecución de la prestación.”

“En todo caso, debe precisarse que, a pesar de que los criterios de adjudicación que tengan por finalidad la mejora salarial no necesariamente deben comportar un mejor rendimiento en la ejecución de la prestación –al igual que las condiciones de comercio justo en las que se haya adquirido un café mediante un contrato de suministro no afectan a su calidad intrínseca ni mejoran su rendimiento–, su inclusión requiere justificar adecuadamente que obedece a conseguir la finalidad social de mejora de la calidad del empleo que la fundamenta, que debe ser coherente con la política pública seguida, tal y como ya señaló esta Junta en el Informe 6/2018 referenciado”:

No podemos referir el conjunto de argumentos de interés ya que tendríamos prácticamente que reproducir todo el informe de la JCCSP. Esperamos que el lector de este monitor lo haga.

Se constatan así dos enfoques jurídicos diferentes: el del TACRC anclado en sesgos conservacionistas de un pasado de la contratación administrativa clásica y negacionista de la necesidad de incorporar políticas públicas en el contrato público y otro, en la línea de otros órganos consultivos y tribunales de recursos (véase, el Acuerdo 90/2024 del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón), decidido a la interpretación más ajustada a los objetivos expresados en las directivas de contratación pública y en el artículo 1 de la LCSP.

Los argumentos que hemos reproducido indican la importancia del informe de la JCCSP que estamos recensionando que refuerza con argumentos documentados, rigurosos, ponderados y equilibrados la aplicabilidad de las consideraciones sociales como criterios de adjudicación, las condiciones y requisitos para hacerlo.

Puede accederse al texto del informe aquí.