El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) ha publicado su resolución 524/2025 de 4 de abril de 2025 en la que se dirimió recurso especial contra licitación de contrato de servicios de “Asesoría jurídica y Defensa en Procesos Judiciales” convocado por un Consorcio provincial para el servicio contra incendios y salvamento.
Una empresa se alza contra el pliego por contener un criterio automático de adjudicación que otorga hasta 10 puntos, de un total de 100, por la experiencia en asesoramiento y defensa jurídica de consorcios públicos.
Se alega violación de los principios de concurrencia y no discriminación “y atentar al principio de igualdad ya que de forma clara favorece a un licitador determinado que, en este caso, es el actual contratista”. Más concretamente dice la recurrente que,” … por cuanto dicha cualificación técnica puede ser demostrable de igual manera con la experiencia en asesoría jurídica y defensa jurídica de la administración en general, tal y como expone el criterio anterior 13.1.b. Por tanto, es evidente, que el criterio de experiencia en consorcios supone una acotación innecesaria y por tanto una limitación de concurrencia cuyo único interés es, como ya adelantábamos, favorecer al actual contratista...”.
Los criterios de adjudicación son todos automáticos: el precio (50 puntos) y otros criterios hasta otros 50 puntos que reproduzco según figura en la resolución del TACRC:
La experiencia del personal que ejecuta el contrato está reconocida como criterio de adjudicación por la directiva 2014/24 y el art. 145.2.2º LCSP. Recordemos el considerando 94 de la directiva que remarca la cualificación y la experiencia del personal (no la antigüedad):
“Siempre que la calidad del personal empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato, los poderes adjudicadores deben estar también autorizados a utilizar como criterio de adjudicación la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al valor económico de la oferta.”
Es de ver claramente que, en la contratación que nos ocupa, el planteamiento de la experiencia tiene un sesgo acusado hacia la “antigüedad”, el número de años como factor de ponderación: la antigüedad en la colegiación profesional hasta 20 puntos (lo que ya adelanto no parece indicar “calidad” de la oferta en cuanto al personal que ejecuta el contrato sino, quizás y en todo caso, solvencia técnica general de la empresa pero creo que ni eso), 15 puntos por cada año de antigüedad con experiencia en servicios de asesoramiento y defensa jurídica de la Administración en general y, como refuerzo, otros 10 puntos por año si esos servicios jurídicos han sido prestado específicamente a consorcios públicos. Como cierre una guinda farisea sobre igualdad de género y de remate valoración de colegiación profesional en una provincia determinada.
En una contratación de servicios jurídicos abordada por el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía (TARCJA) en resolución 328/2021 de 16 de setiembre de 2021 y aunque referido a la configuración de la experiencia como criterio de solvencia, , el TARCJA desautoriza la antigüedad en la colegiación profesional con consideraciones que creo pueden hacerse perfectamente extensivas al supuesto que nos ocupa en este monitor aunque considerado aquí como criterio de adjudicación:
“No obstante, la cuestión que constituye el objeto de la controversia es la concreción, la forma de acreditación de dicha experiencia. Respecto a la antigüedad en la colegiación no es éste un indicador válido de experiencia, pues ésta puede serlo solo formalmente, es decir, un licitador puede llevar mucho tiempo colegiado y, sin embargo carecer de auténtica experiencia. A sensu contrario, resulta también posible tener una amplia experiencia acreditada y ninguna antigüedad en la colegiación (por ejemplo, un empleado público no precisa de ésta para desempeñar labores de representación y defensa en juicio). Es por ello que consideramos que la forma en que deba acreditarse dicha experiencia debería atender, para que la cláusula se considere ajustada a Derecho, al efectivo desempeño de labores de defensa o representación en juicio, estableciéndose un sistema de comprobación que atienda a la realidad de los servicios prestados y no a la simple condición formal de colegiado.”
Se trata que, “…la calidad del personal propuesto pueda afectar de forma significativa a la mejor ejecución del contrato y así conste debidamente motivado en el expediente de contratación…”, nos dice el Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en su resolución 79/2024 de 28 de febrero, también respecto un acuerdo marco de servicios jurídicos.
En el recurso especial que nos ocupa y referido a “los años completos” de experiencia de servicio en asesoramiento jurídico a consorcios públicos, el TACRC desestima el alegato de la empresa recurrente atendiendo que los consorcios tienen una “especificidad” que justifica el criterio automático de adjudicación:
“…este Tribunal entiende razonable que, tratándose de un consorcio público, la experiencia del personal adscrito en el ámbito del asesoramiento a dicha entidad –que forma parte del objeto el contrato– resulte relevante, y ello en atención a las especificidades propias de los consorcios y que se ponen de manifiesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que dedica los artículos 118 a 127 a la regulación de los consorcios, los cuales se configuran como “entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias” (ex artículo 118 de la LRJSP), cuyo régimen jurídico viene determinado por lo dispuesto en la LRJSP, en la normativa autonómica de desarrollo, en sus estatutos (sin perjuicio de la aplicación de las normas del Código Civil en materia de sociedad civil en los términos previstos en el artículo 118.2 de la LRJSP), y siendo aplicable supletoriamente, tratándose de consorcios locales (como el que nos ocupa), las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales.”.
Ciertamente la Sección 1ª del TACRC considera que la singularidad orgánica de los consorcios públicos y su régimen jurídico cuya normativa se cita en la resolución, justifica premiar a los profesionales licitadores que ya hayan antes asesorado a un ente de este tipo, al margen que esa experiencia anterior haya sido a consorcios con objeto de la extinción de incendios, como es el ente contratante en el caso que nos ocupa, o sería igual si el objeto consorcial fuera la promoción del turismo o la investigación aeroespacial, y si lo han hecho durante 20 años “completos” pueden recibir los 10 puntos (0,5 puntos por año).
Es un criterio automático, puede que esa experiencia profesional haya sido ineficiente, pero la condición subjetiva de haberlo hecho a un Consorcio público es merecedora ya, por el hecho “en sí” al más puro estilo hegeliano, de premio.
El TACRC considera además que el criterio de adjudicación impugnado no resulta relevante en la adjudicación por razón de su peso específico en la valoración global, 10 puntos sobre 100.
No se valora en todo caso la experiencia del personal que ejecutará el contrato considerando también el conocimiento en la actividad prestacional del consorcio (en este caso como se ha dicho incendios y salvamento) sino que esos 50 puntos se van otorgando a la antigüedad en la colegiación profesional (20 puntos), en la condición de haber asesorado a una administración pública (15 puntos), para mayor remache más puntuación si se ha hecho servicios de asesoramiento y defensa jurídica específicamente a un consorcio (10 puntos) y para poner una guinda en la objetividad del procedimiento, más puntuación automática de 8 puntos por tener despacho abierto en la provincia en del Consorcio sin mayor consideración que el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, tras la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Ley Ómnibus), dispone que “cuando una profesión se organice por colegios territoriales, bastará la incorporación a uno solo de ellos, que será el del domicilio profesional único o principal, para ejercer en todo el territorio español”.
Prefiero no comentar el criterio de adjudicación que valora la mayor participación de mujeres en el despacho profesional con la floritura de puntuación de dos puntos. Un planteamiento más sería del asunto debería haber tenido en cuenta, por ejemplo, la referencia del Consejo General de la Abogacía Española al informe realizado por la International Bar Association (IBA) que evidencia que el problema de acceso de la mujer en los despachos jurídicos es, entre otros y preferentemente, la ocupación de puestos de responsabilidad que solo alcanza alrededor del 25%.
La empresa recurrente no ha alegado que la puntuación de calidad no es mayoritaria tratándose de un servicio de carácter intelectual (art. 145.4 LCSP). Debiera haberse apreciado por el TACRC como causa de nulidad de pleno derecho.
La empresa recurrente alega que la empresa que había prestado servicios jurídicos en los últimos 20 años estaba especialmente favorecida. Desde luego cualquier servicio jurídico ofrecido sin experiencia en asesoramiento a las Administraciones Públicas, y además sin experiencia en prestar servicios jurídicos a consorcios públicos y sin sede profesional en la provincia de referencia solo le cabía reducir el precio hasta el límite de un ejercicio profesional paupérrimo.
No hay propiamente una valoración de la experiencia profesional en la materia objeto competencial del Consorcio. No hay en la documentación de la licitación (que he consultado en la PCSP) referencia a la tipología de litigios y frecuencia de éstos que ha tenido el Consorcio licitante, pero el PPT define el servicio jurídico a prestar como el referente a cualquier ámbito judicial (civil, penal, contencioso administrativo, arbitral e incluso ante el TC).
No quiero abundar en el frecuente incorrecto planteamiento de los criterios automáticos de adjudicación, que mal definidos y planteados, como es muy frecuente de ver, convierten la adjudicación del contrato en un análisis de la mejor oferta sin fundamento ni seriedad, con puntuaciones al por mayor sin verificación de la calidad de la oferta como prescribe el art. 145 LCSP. Me he ocupado de ello en recientes colaboraciones en este OBCP.
En el caso que nos ocupa sorprende que un servicio intelectual como los servicios jurídicos no merezca algún criterio de juicio de valor emitido por personal con conocimientos jurídicos.
Los criterios de adjudicación planteados en la licitación que abordó el TACRC, considerados en su conjunto, tienen la apariencia de tener preconcebido el “deseo” de quién debe ser adjudicatario lo que en términos castizos suele denominarse “blanco y en botella”. Las comprobaciones que he hecho en internet me confirman que el despacho jurídico que ha resultado adjudicatario resultó ser efectivamente, como temía la empresa recurrente de los pliegos, el que ya defendía judicialmente con anterioridad al consorcio. He recordado el artículo 40.b) LCSP que califica como anulable, “Todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier poder adjudicador que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Administración”. Estas disposiciones como el art. 40.b) en la gestión ordinaria de la contratación acaban siendo “olvidadas”, resultan vaporosas, adornan la norma, dan un respiro literario a otros preceptos más concretos y abstrusos de la misma, pero, finalmente, no logran su aplicación práctica excepto en casos felices como en la Sentencia 80/2019, de 10 de abril, de la Sección tercera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y en su estela la resolución 328/2021 de 10 de setiembre del TARCJA.
Debió considerarse por el TACRC que el criterio de adjudicación no tenía motivación alguna en el expediente y no se demostraba la necesidad de valorar específicamente una experiencia de servicios jurídicos de Consorcios públicos además de las Administraciones Públicas en general y no se valoraba propiamente la experiencia material de asesoramiento jurídico respecto una actividad administrativa determinada sino la experiencia con un tipo orgánico de Administración pública y primando la antigüedad lo cual valorado en su conjunto con todos los criterios de adjudicación tenía efectos discriminatorios injustificados toda vez que ya se había valorado con 15 puntos la experiencia anterior en general con las Administraciones Públicas.
La congruencia (art. 57.2 de la LCSP) con lo reclamado no exime al tribunal de recursos poder realizar un análisis global e interrelacionado de los criterios de adjudicación, de la misma forma que lo ha hecho el TACRC respecto la poca trascendencia de los 10 puntos que se otorgan a dicho criterio respecto los 100 puntos totales.
¿Un despacho profesional con larga experiencia en cuestiones medioambientales que haya pleiteado frecuentemente contra consorcios públicos (tratamiento de residuos, recursos energéticos, materia sanitaria…) no tendrá experiencia suficiente para defender con rigor al consorcio licitante incluyendo todas las peculiaridades procesales que la normativa correspondiente pueda establecer para los consorcios? ¿Es obligatorio que la experiencia sea en posición de asesoramiento jurídico y defensa del consorcio?
Hay que levantar el velo a la invocación de la discrecionalidad técnica para la determinación de los criterios de adjudicación por el órgano de contratación y ver cómo, en su conjunto considerado, trasluce el deseo de que el nuevo adjudicatario sea el conocido que ya nos lo hace muy bien.
La eliminación de las malas prácticas, el arbitrismo y la subjetividad tiene muchos frentes.
Puede accederse al texto íntegro de la resolución del TACRC aquí.
