He reportado hace unos días la recensión de un acuerdo del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra en la que destacaba que unos supuestos criterios automáticos de adjudicación, a mi juicio, no lo eran.
Me encuentro ahora con la resolución 95/2025 de 23 de enero del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) en la que el leit motiv del recurso y la argumentación del TACRC versan sobre si la “valoración” de unos supuestos criterios de adjudicación automáticos está motivada y ajustada a los pliegos, o no, todo ello en la contratación del servicio de asistencia técnica para la implantación de la Compra Pública de Innovación, convocada por la Gerencia de la Fundación para el Fomento de la Investigación Sanitaria y Biomédica de la Comunitat Valenciana.
La cuestión radica en que una empresa recurre la adjudicación porque considera que los certificados aportados por la empresa adjudicataria no acreditan (por diferentes motivos) la experiencia previa de la empresa en diferentes ámbitos según condiciones del pliego.
La licitación se estructura en criterios de juicio de valor (aportación de una memoria, 26 puntos) y el resto (74 puntos) son criterios automáticos: el precio y acreditación de experiencia y capacidad técnico profesional para la consecución de determinados objetivos.
La empresa recurrente superó el proceso de demostración de que su oferta no era anormalmente baja y fue propuesta por la mesa de contratación como adjudicataria pero cuando aportó la documentación acreditativa de la experiencia en uno de los ámbitos requeridos, que configuraba uno de los criterios “automáticos” de adjudicación, los servicios técnicos entienden que a la vista de los certificados aportados al efectuar el requerimiento no acreditan, “… “experiencia previa en la elaboración de estrategias regionales o guías CPI para Servicios de Salud”,(…..), que los mismos no acreditan la puntuación otorgada a la vista de la oferta, por lo que la puntuación inicialmente otorgada de seis puntos, debe quedar reducida a cero puntos. Consta en el expediente el informe de los servicios técnicos y los sucesivos requerimientos (un total de tres) efectuados a la mercantil para la aportación de tales certificados.”
Se revisa la puntuación y vuelve a realizarse nueva propuesta de adjudicación a favor de otra empresa y se adjudica. La empresa adjudicataria tiene 81,6 puntos y la recurrente queda ahora con 81 puntos. Al final de este comentario destacaré la infracción procedimental que se está cometiendo.
Como se ha dicho, la empresa que fue propuesta inicialmente adjudicataria se vuelve contra la empresa propuesta ahora nueva adjudicataria y lo hace con una cadena de reclamaciones sobre diferentes defectos de los certificados aportados en tres o cuatro criterios de adjudicación “automáticos” relativos a experiencia previa.
Hasta aquí un relato de la litigiosidad en una licitación concreta. Como tantas otras.
Pero ¿pueden generar los criterios automáticos de adjudicación una discusión sobre los procesos de valoración y adecuada motivación en la valoración de esos criterios? ¿Son realmente criterios automáticos de adjudicación?
El invento de los criterios de adjudicación “automáticos” se encuentra en el art. 146.2 de la LCSP que, pese a provocar cansancio, reproduzco (el destacado es mío):
“Cuando se utilicen una pluralidad de criterios de adjudicación, en su determinación, siempre y cuando sea posible, se dará preponderancia a aquellos que hagan referencia a características del objeto del contrato que puedan valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.”
“La elección de las fórmulas se tendrán que justificar en el expediente”, nos dice el art. 146.2.b) de la LCSP.
El invento tiene consecuencias procedimentales muy importantes puesto que obliga, como es sabido, a analizar las proposiciones u ofertas en dos fases diferenciadas y valorar los criterios automáticos después de los de juicio de valor. Se crean así dos contenedores diferenciados para dos partes separadas de una oferta, con trámites diferenciados.
Todo ello, también vale la pena recordar, en aras de evitar la “corrupción” o malas prácticas en la fase de valoración de ofertas de forma que el juicio de valor se hace por las unidades técnicas o la mesa de contratación sin conocer la otra parte de la oferta puntuada con criterios automáticos y así no se ajustar de forma torticera la puntuación de los criterios de juicio de valor si ya se conociera el conjunto de la oferta.
Todo un diseño de oficina.
Numerosos recursos se sustancian por incorrecta ubicación de un documento o de información en un contenedor destinado a criterios de juicio de valor siendo que esos documentos ofrecen información propia de un criterio de adjudicación automático lo que se aduce, al haberse anticipado información de criterios automáticos, “contamina” el procedimiento de adjudicación.
Yo no he sido nunca partidario de esta opción de diferenciar dos tipos de criterios de adjudicación y no permitir la visión global de la oferta. Creo que, en un balance eficiencia procedimental/eficacia anticorrupción, el resultado es poco o nada positivo.
Este sistema de dividir la oferta en dos piezas con dos sistemas de valoración separadas físicamente y en el tiempo de valoración, ni viene establecido en las directivas ni me consta que se utilice en países de nuestro entorno.
No se han hecho estudios o auditorías sobre la eficacia técnica en la valoración de ofertas utilizando este sistema y no creo que la consideración técnica de una oferta se pueda hacer adecuadamente sin conocer simultáneamente su coste económico y otros componentes de calidad técnica, social y ambiental, valorados con criterios automáticos.
Desde luego, los inconvenientes procedimentales son tremendos introduciendo complejidad y lentitud en el sistema de adjudicación y perjudicando el diseño funcional de la contratación electrónica. La puntuación obtenida respecto la primera parte de la valoración de la oferta se debe hacer pública antes de abrir el segundo contenedor parcial de la única oferta (art. 146.2.b) de la LCSP).
Si lo que se pretende es evitar la corrupción en la contratación pública siempre es preferible no complicar el procedimiento sino incrementar la transparencia y el acceso general de los contratos al recurso especial y un serio sistema de corrección disciplinaria y penal.
Y la corrupción conocida y la sumergida siguen ahí.
Pero es lo que la ley quiere que sea.
Los criterios automáticos no tienen intervención de un especialista o técnico para su “valoración”. En realidad, valorar es, de acuerdo con la RAE: “Reconocer, estimar o apreciar el valor o mérito de alguien o algo”.
Los criterios automáticos no pasan por ese proceso.
En la licitación que abordó el TACRC la experiencia debía ser justificada por certificados cuya idoneidad era verificada (“reconocida, estimada o apreciada”) por las unidades técnicas. No hay un criterio automático de adjudicación. De ahí la litigiosidad que se expresa en el recurso interpuesto y las extensas consideraciones del TACRC que no reproduzco pero que evidencian que son criterios de juicio de valor. No son criterios automáticos.
Desde luego no son criterios basados en cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de fórmulas.
Podría haber algún caso en que el automatismo no pase por la aplicación de una fórmula en sentido estricto, pero siempre serán criterios que no requieren valoración por una unidad técnica. No pueden plantear discusión en cuanto a la puntuación otorgada porque es automática en virtud de un mecanismo automático, “objetivo”, basado en la aplicación de una cifra o porcentaje.
Si la puntuación de los criterios automáticos puede ser discutida por defectos de valoración y motivación en la actividad de las unidades técnicas ya no estamos ante un criterio de adjudicación automático.
En cuanto que una persona humana tiene que realizar un juicio técnico de un documento, memoria, plano, o cualquier otra expresión escrita de un mérito estamos ante un criterio de juicio de valor.
Es cierto que el art. 157.2 de la LCSP nos habla que el segundo sobre de la oferta contendrá, “…la documentación que deba ser valorada conforme a criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas”. Pero esa documentación, más allá de la deficiencia conceptual y gramatical de la LCSP, no debe ser propiamente valorada ni considerada por un técnico, sino que aporta una constatación de un criterio automático de adjudicación. El documento de la oferta cifrada de un precio, el número de horas de trabajo, el número de personas que ejecutan el trabajo, número de meses de ejecución, el “sí” o “no” a una cuestión perfectamente descrita en sus condiciones y característica de forma que la afirmación o negación ya no precisan de más verificaciones ni comprobaciones…
Lo cierto es que la epidemia de falsos criterios “automáticos” de adjudicación lleva varios años extendiéndose amparada y propiciada por los tribunales de recursos especiales. Valga el relato contenido en la resolución 373/2024, de 16 de octubre, del Tribunal Catalán de Contratos del Sector Público en la que se teoriza sobre la posibilidad que ciertos criterios de adjudicación automáticos requieran valoración técnica con apoyo y cita del posicionamiento en los últimos años de otros tribunales de recursos.
Una vez más, “interpretaciones” de la norma legal que dan un resultado diferente al querido y escrito por el propio legislador.
Al final, esta epidemia de forzar la calificación de criterios de adjudicación como automáticos es una derivada del invento al que me estoy refiriendo puesto que de acuerdo con art. 146.2.a) LCSP si los criterios basados en juicio de valor superan el 50% de la puntuación es un comité de expertos el que debe realizar la valoración de esos criterios (en los procedimientos de adjudicación, abierto o restringido, celebrados por los órganos de las Administraciones Públicas).
La consecuencia es que se buscan criterios automáticos sin mucho conocimiento técnico de las características singulares de cada objeto contractual y el resultado es que o se sube la puntuación del precio para acercarse al 51% de la puntuación total (supuesto frecuente) para cumplir con el mandato del art. 146.2.a) o se “inventan” criterios automáticos que no lo son.
No olvidemos que el procedimiento abierto simplificado previsto en apartado 6 del art. 159 de la LCSP todos los criterios de adjudicación deben ser automáticos.
No quiero omitir que este retorcido escenario legal no puede justificar las características de la epidemia que describo. En el caso que se sustancia en la resolución 95/2025 del TACRC la desviación del diseño de la licitación concreta separándose e incumpliendo el procedimiento legalmente establecido es espectacular, de forma que la mesa de contratación otorga puntos en los criterios automáticos, realiza la propuesta de adjudicación a la mesa y luego solicita documentación a las empresas para que acrediten sus declaraciones correspondientes a ”criterios automáticos”. Es decir, como los criterios automáticos en realidad no lo son se otorga puntuación y cuando se solicita la documentación previa a la adjudicación (art. 150.2 de la LCSP) se constata, ¡mediante informe técnico¡, que esos certificados no acreditan las declaraciones supuestamente criterios automáticos de adjudicación. El resultado es que se tiene que dar por no válida la primera propuesta de adjudicación y se decide otro empresario si bien manteniendo aquí otra vez el mismo proceso.
Claramente estos criterios de adjudicación que se debaten en la resolución de referencia del TACRC no son ni pueden ser de carácter automático mediante cifras o porcentajes obtenidos mediante la aplicación de fórmulas:
“2.- Capacidad desarrollar una CPI Internacional Se valorará la aportación al equipo de trabajo de un técnico adicional a los requeridos en el apartado de solvencia con capacidad para desarrollar un proyecto de Compra Pública de Innovación internacional. Se valorará esta capacidad aportando documentación que certifique que el técnico ha gestionado esos proyectos, dentro de la entidad que ha coordinado / participado en proyectos de Compra Pública de Innovación en el ámbito de programas de I+D+i europeos (FP7, H2020, Horizonte Europa, etc.). Hasta 6 puntos (2 puntos por cada proyecto de CPI internacional coordinado en el que se aporte documentación que certifique esta coordinación y 1 puntos por cada proyecto de CPI participado en el que la persona haya participado por parte de la entidad como socio y lo pueda acreditar).
3.- Experiencia previa en ejecución de proyectos de la AVI, en la Línea 2. Impulso a la CPI Se valorará la experiencia previa en ejecución de proyectos de la AVI, en la Línea 2. Impulso a la CPI por parte de, al menos, el Director/a de proyecto que será evaluado a través de certificados emitidos por terceras entidades que acrediten la experiencia de la persona concreta que se aporta con el perfil / categoría del equipo técnico propuesto (hasta 6 puntos). Se puntuará el Nº de proyectos ejecutados en la línea 2 de la AVI, de la siguiente forma: 1 puntos por cada proyecto AVI ejecutado en los últimos 5 años hasta un máximo de 6 puntos.
4.- Experiencia previa en Estrategias Regionales o guías de CPI para Servicios de Salud Se valorará la experiencia previa en la elaboración de Estrategias Regionales o guías de CPI para Servicios de Salud (*) por parte de, al menos, el Director/a de proyecto que será evaluado a través de certificados emitidos por terceras entidades que acrediten la experiencia de la persona concreta que se aporta con el perfil / categoría del equipo técnico propuesto (hasta 6 puntos): Se puntuará el Nº de estrategias o guías de CPI elaboradas para Servicios de Salud regional en los últimos 5 años de la siguiente forma: 3 puntos por cada estrategia o guía de CPI elaborada para un servicio de salud.
(*) Se requiere de forma específica en el sector público sanitario (Servicios de Salud) porque cada sector tiene una estrategia diferente y la guía se adapta a las necesidades y al ecosistema de cada sector.
5.- Experiencia previa en trabajos previos de coordinación en CPI para fundaciones de salud Se valorará la experiencia previa en trabajos previos de coordinación en CPI para fundaciones públicas de salud (*) por parte de, al menos, el Director/a de proyecto que será evaluado a través de certificados emitidos por terceras entidades que acrediten la experiencia de la persona concreta que se aporta con el perfil / categoría del equipo técnico propuesto (hasta 6 puntos): Se puntuará el Nº de trabajos realizados a Fundaciones de Investigación de Coordinación y seguimiento de Compra Pública de Innovación en los últimos 5 años de la siguiente forma: 1,5 puntos por cada trabajo de coordinación y seguimiento de CPI planteado a una Fundación de Investigación ligada a un Sistema Sanitario Público. (*) Se requiere de forma específica en las fundaciones de salud debido a las particularidades propias de su funcionamiento, estando sometidas por un lado a la Ley de Contrato del Sector Público, pero con una autonomía de gestión que no poseen las AAPP.”
Puede accederse al texto íntegro de la resolución aquí.
