Sentencia del Tribunal Constitucional 44/2025, de 12 de febrero (BOE núm. 69, de 21 de marzo de 2025). Recurso de inconstitucionalidad 7245-2024.
El presidente del Gobierno de España promovió recurso de inconstitucionalidad frente a los apartados 1 y 2 del art. 12 de la Ley del Parlamento de La Rioja 13/2023, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas para el año 2024 por incurrir en una vulneración de la competencia estatal básica en materia de contratación pública (art. 149.1.18 CE), por infracción de lo dispuesto en el art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia, que, a su vez, se remite al art. 119 de la Ley 9/2017.
El art. 12 de la ley 13/2023 tiene como título, “Tramitación de urgencia de los procedimientos administrativos de ejecución de gastos con cargo a fondos europeos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación”.
El primer apartado de ese artículo habilita la declaración del trámite de urgencia “sin necesidad de que el órgano administrativo motive dicha urgencia en el correspondiente acuerdo de inicio” en los supuestos “de los procedimientos administrativos que impliquen la ejecución de gastos con cargo a los fondos europeos provenientes del Instrumento Europeo de Recuperación”. En este apartado no se está pensando nin regulando sobre contratación pública.
El segundo apartado como excepción del primero, establece que la declaración de urgencia de los contratos públicos requiere de una motivación para cada contrato atendiendo a las circunstancias concurrentes.
Esta diferente regulación material permite al TC afirmar que,
“En primer lugar, el precepto impugnado se refiere a dos materias que pueden ser claramente diferenciadas. El art. 12.1 de la Ley 13/2023 versa sobre la tramitación de procedimientos administrativos; mientras que el mismo art. 12, en su apartado 2, se refiere a los contratos administrativos. Aunque todo contrato público requiere la tramitación de un procedimiento, se trata de materias distintas que, de hecho, se regulan específicamente en normas estatales diferentes: por un lado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas y, por otro, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, por la que se trasponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.”
La excitación de la Abogacía del Estado por velar por la no invasión de las competencias exclusivas del Estado en materia de contratación pública le han llevado a una valoración quizás precipitada de la regulación contenida en los dos apartados de referencia que pone en relación lo establecido en el art 50 del Real decreto ley cuando, en palabras del TC, “En segundo lugar, la misma distinción se aprecia en el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la administración pública y para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia. El recurrente basa su impugnación en la consideración del art. 50 del Real Decreto-ley 36/20200 como única norma de contraste, sin tener en cuenta que ese precepto se refiere a la materia de contratación pública, pero no a la de procedimientos administrativos, que se regula en el art. 48 del mismo Real Decreto-ley 36/2020.”
Es decir, la regulación de la declaración de urgencia también está diferenciada en el RDL 36/2020: su art. 48 se refiere a los procedimientos de gasto y el art. 50 a la contratación pública, de forma que el art 12.1 de la ley autonómica antes citado se corresponde con el art 48 del RDL y el apartado 2 de la ley riojana se corresponde con el art 50 del RDL.
Así, la STC no estima la invocada invasión competencial puesto que,
“En efecto, el art. 12.1 de la ley impugnada no se refiere a la materia regulada en el art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020, por lo que este precepto no puede servir como parámetro referencial de una eventual colisión competencial. En realidad, como ya se expuso, el art. 12.1 es una reiteración prácticamente literal del art. 48.1 del Real Decreto-ley 36/2020 que, por lo demás, no tiene carácter de legislación básica, por haberlo previsto así expresamente la disposición final primera, apartado 2, letra l), del propio Real Decreto-ley 36/2020. Se trata, por tanto, de la reproducción de una norma estatal que la legislación autonómica ha utilizado como modelo o patrón, en el ejercicio de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma de La Rioja previstas en el art. 8.1 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio. Más en concreto, la que se refiere al procedimiento administrativo derivado de las especialidades de su organización propia (art. 8.1.2). Se trataría de facilitar la organización y funcionamiento de su propia administración para hacer frente a la gestión más ágil y eficaz de los expedientes administrativos para la ejecución de gastos con cargo a los fondos europeos. Una competencia autonómica invocada en la exposición de motivos de la Ley 13/2023 (apartado I) y que, en cualquier caso, no ha sido impugnada ni discutida en el presente recurso.
Descartada, por tanto, la incompatibilidad constitucional del art. 12.1 de la Ley 13/2023, procede el análisis del segundo apartado de este precepto.”
En cuanto al apartado 2 del art. 12 de la ley 13/2023 éste sí referido a la contratación pública, el TC realiza un análisis de la competencia autonómica en la materia:
“Pese a no haber sido objeto de invocación expresa por las partes, debemos tomar en consideración que el art. 31.5 del Estatuto de Autonomía de La Rioja establece lo siguiente: “En el ejercicio de la competencia prevista en el número 1 del apartado uno del artículo octavo del presente Estatuto y, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponde a la Comunidad Autónoma, entre otras materias, el establecimiento del régimen estatutario de sus funcionarios, el régimen jurídico administrativo derivado de las competencias asumidas, la regulación de los bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma, así como de las servidumbres públicas en materia de su competencia, y la regulación de los contratos y concesiones administrativas en el ámbito de la Comunidad”.
Nos encontramos, por tanto, ante el mismo supuesto analizado por la STC 56/2014, de 10 de abril, FJ 3. En ese caso, el Tribunal consideró que una redacción prácticamente idéntica a la impugnada en el presente recurso (recogida en el art. 35.3 del Estatuto de Autonomía de Cantabria) constituía un título específico suficiente de atribución competencial autonómica para el desarrollo legislativo de la competencia estatal básica en materia de contratos administrativos, “pues —con independencia de su atípica ubicación sistemática— le atribuye competencia de regulación en [esa] materia […], ‘de acuerdo con la legislación del Estado’”.
Y ahora concretamente sobre la supuesta invasión competencial del apartado 2 del artículo 12 de la ley 13/2023, nos dice el TC que,
“De entrada, conviene señalar que, en efecto, el art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020 presenta las características propias de una norma básica estatal, conforme a la doctrina expuesta en la ya citada STC 68/2021, de 18 de marzo, FJ 5 E) a), dado que afecta a uno de los presupuestos del expediente de contratación, como es su carácter urgente y, por lo tanto, condicionando la tramitación y sus plazos, es decir, algunos de los elementos esenciales que deben garantizar la igualdad de trato entre todos los interesados y la consiguiente seguridad jurídica del proceso de contratación. Al tratarse de una norma estatal básica, su contenido debe ser respetado, en todo caso, por la comunidad autónoma.
La ponderación sobre la compatibilidad entre ambos preceptos ha de abordarse, inicialmente, desde la constatación de la diferencia entre la redacción contenida en el art. 12.2 de la Ley 13/2023 y el art. 48.2 del Real Decreto-ley 36/2020. En ambos casos se asume que la materia de contratación queda fuera de la aplicación de la regla descrita en sus respectivos apartados precedentes, que se refieren a los procedimientos administrativos. Sin embargo, el art. 48.2 del Real Decreto-ley 36/2020 se remite, sin más, a lo dispuesto en el art. 50 de la misma norma, mientras que el art. 12.2 de la Ley 13/2023 prescinde de esa remisión. Y es aquí donde pone el foco la demanda. Para el recurrente, los términos del art. 12.2 permitirían soslayar la aplicación del art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020 y, por su remisión, las causas concretas recogidas en el art. 119 LCSP que justificarían en cada caso la tramitación urgente de un expediente de contratación pública. La cuestión, por tanto, es determinar si la omisión de toda referencia al art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020 (y, en consecuencia, al art. 119 LCSP) puede interpretarse como una deliberada finalidad de ignorar o sustraerse a la aplicación de esta normativa estatal básica.
Conforme a la doctrina de este tribunal, [STC 68/2024, de 23 de abril, FJ 3 c)], la omisión de un precepto estatal de carácter básico no vicia de inconstitucionalidad una ley particular, pues la norma básica mantiene su plena vigencia con independencia de que sea recordada o no por el legislador autonómico, salvo que la única exégesis posible de la omisión —total o parcial— lleve a entender que la regulación autonómica está estableciendo una regulación contraria a la legislación básica estatal. En este caso, la respuesta a esa eventual salvedad debe ser necesariamente negativa, es decir, la omisión de la referencia a la normativa estatal no puede entenderse como una vulneración de esta, por los motivos que se expondrán a continuación.”
El primer argumento es éste:
“En primer lugar, porque la redacción del art. 12.2 de la Ley 13/2023 responde, en lo esencial, al contenido del art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020. En ambos preceptos se establece la necesidad de que la declaración de urgencia de los contratos públicos financiados con fondos procedentes del Plan de recuperación, transformación y resiliencia cuente con una motivación expresa e individualizada en cada uno de ellos. Por lo tanto, si el criterio general fijado por el art. 12.2 coincide con el establecido en el art. 50 del Real Decreto-ley 36/2020, la omisión de una referencia concreta a este precepto resulta inocua, porque ambas normas establecen la misma regla y, en consecuencia, no se atisba en la ley impugnada intención alguna de infringir la normativa básica estatal, sino todo lo contrario.”
Rechazando los planteamientos de la Abogacía del Estado, la STC declara que, “En consecuencia, la redacción del art. 12.2 de la Ley 13/2023, desde su literalidad y valoración contextualizada, y sin acudir a complejas estructuras argumentales, no solo no puede entrar en colisión, sino que, por el contrario, se ajusta a lo dispuesto en la normativa estatal básica”, y desestima el recurso de inconstitucionalidad.
Puede accederse al texto íntegro de la STC aquí.
