La legitimación es un requisito de admisibilidad de gran importancia en el recurso especial en materia de contratación porque determina quién puede accionar y con qué finalidad. No basta con que un operador económico considere que una contratación pública no se ajusta a Derecho, es necesario que exista un interés legítimo que justifique su intervención y que ese interés tenga una conexión suficiente con la actuación contractual que se impugna.
Esta cuestión resulta especialmente relevante cuando quien recurre no ha participado en la licitación. En estos casos, la ausencia de la condición de licitador no permite resolver automáticamente el problema, pero tampoco puede entenderse que cualquier tercero está legitimado para recurrir. Por todo ello, resulta fundamental determinar qué interés está defendiendo y si ese interés es propio y jurídicamente relevante o si, por el contrario, se trata de un interés general en que la Administración cumpla la legalidad.
Para abordar esta problemática, me voy a remitir a dos supuestos prácticos muy recientes: la resolución del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de Galicia -TACGal- núm. 50/2026 y el supuesto objeto del auto de admisión de recurso de casación ante el Tribunal Supremo -TS- ATS 6162/2026-ECLI:ES:TS:2026:6162A, de 10 de junio de 2026.
1. El supuesto del TACGAL
Una Unión Temporal de Empresas -UTE- interpuso un recurso especial contra los pliegos del contrato mixto de servicio y obras para el transporte colectivo urbano de viajeros del Concello de Santiago de Compostela.
La particularidad del caso es que la UTE no pretendía participar en esa licitación, su interés no procedía de su condición de potencial licitadora, sino de una relación contractual que ya mantenía con la Administración autonómica y, respecto a la licitación, la UTE consideraba que la nueva contratación del Concello podía afectar a esa relación y al servicio que venía prestando. Además, fundamentaba su recurso sobre la base que el Concello no había respetado correctamente las exigencias previstas en la normativa gallega sobre coordinación de los servicios de transporte urbano e interurbano. Por tanto, el recurso no se dirigía realmente a proteger una posición de la UTE dentro de la nueva licitación, sino que se limitaba a cuestionar la actuación del Concello en relación con las competencias de la Administración autonómica.
Al respecto, el TACGAL consideró que esta posición no permite reconocer legitimación, pues la UTE no está defendiendo un interés propio nacido de la licitación que impugna, sino una relación contractual preexistente con la Administración autonómica que, según la UTE, se vería afectada. A ello se añadió que el recurso se apoyaba en una supuesta vulneración de la legalidad administrativa. Sin embargo, el Tribunal recordó que el recurso especial no es una acción pública que permita a cualquier sujeto denunciar el incumplimiento de la normativa contractual la vía para resolver conflictos entre Administraciones.
Por ello, el Tribunal inadmitió el recurso sobre la base que la falta de legitimación no deriva simplemente de que la UTE no sea licitadora, sino de que el interés que pretende proteger no está suficientemente conectado con el contrato que impugna.
2. El supuesto del Puerto de Carboneras y la cuestión que llega al Tribunal Supremo
En este supuesto, se trata de una licitación de 2018 relativa a la concesión de obra para la reordenación y explotación de los servicios náutico-recreativos del puerto de Carboneras, contrato que fue adjudicado en 2019. Años después, en 2021, se inició un expediente para modificar el contrato, que terminó en 2024. Fue entonces cuando la asociación “Afectados por el Puerto de Carboneras” interpuso un recurso especial contra esa modificación.
La asociación recurrente tampoco no había participado en la licitación, pero a diferencia del asunto anterior, la asociación no invocó una relación contractual propia con otra Administración, ni pretendió defender las competencias de un tercero, sino que vindicó que la modificación del contrato se había realizado incorrectamente y que no había respetado la normativa que regula estas modificaciones.
El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía -TARCJA- inadmitió el recurso especial por falta de legitimación sobre la base que la asociación estaba ejerciendo, en realidad, una pretensión de defensa de la legalidad de la contratación pública (Resolución 421/2024): “La posibilidad de recurso especial en este modificado podrá ser utilizada únicamente por los licitadores no adjudicatarios que consideren que ese acto de modificación, por carecer de los elementos que lo fundamentan, oculta en sí mismo un nuevo acto de adjudicación, y no una mera decisión de ejecución contractual, con carácter general”.
La asociación recurrió ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pero el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía también inadmitió el recurso por falta de legitimación. La Sala recordó que en materia de contratación no existe una acción pública, y entendió que la asociación recurrente carecía de legitimación activa, pues la mera posibilidad de que como consecuencia del recurso interpuesto pudiera convocarse una nueva licitación, en modo alguno constituye un interés legítimo susceptible de justificar la legitimación activa del recurrente.
Finalmente, el asunto ha llegado al TS, que acaba de admitir el recurso de casación porque considera necesario precisar el alcance y los contornos de la legitimación en este tipo de situaciones. A saber, las cuestiones que debe resolver son: (i) si, conforme al artículo 48 de la LCSP, puede estar legitimada una asociación que no participó en la licitación pero afirma resultar perjudicada por la modificación sustancial del proyecto y, relacionado con lo anterior, (ii) si esa asociación también está legitimada para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa e impugnar la resolución que inadmitió su recurso especial.
3. La diferencia entre ambos supuestos y la cuestión de fondo
A la vista de lo expuesto, los dos casos tienen un elemento común: quien recurre no ha participado en la licitación, pero ahí termina la principal semejanza. En efecto, en el asunto gallego, la UTE pretende proteger una relación contractual previa con otra Administración y cuestiona la contratación municipal desde la perspectiva de las competencias de la Administración autonómica. Su interés, por tanto, se encuentra fuera de la relación contractual que constituye el objeto del recurso. En el asunto del Puerto de Carboneras, en cambio, la asociación cuestiona directamente la modificación del contrato y afirma que esta actuación le perjudica. El problema por tanto, será determinar si ese perjuicio constituye un interés legítimo propio o si, como han entendido hasta ahora los órganos administrativos y judiciales, estamos simplemente ante un interés en que la contratación pública se ajuste a la legalidad.
Esta diferencia explica la importancia de la admisión del recurso de casación, pues el TS tendrá que precisar si la condición de licitador es necesaria para estar legitimado o si también puede reconocerse legitimación a un tercero que no haya participado en el procedimiento cuando acredite una afectación propia y jurídicamente relevante.
La cuestión tiene que resolverse, además, manteniendo el límite que marca la inexistencia de una acción pública en materia de contratación: por una parte, no puede bastar con afirmar que se quiere defender la legalidad, pero por otra, tampoco parece suficiente, por sí solo, el hecho de no haber participado en la licitación para negar siempre la legitimación.
4. Conclusión
Los dos asuntos permiten situar la cuestión en su verdadero punto: la legitimación no depende exclusivamente de ser o no licitador, sino de la existencia de un interés legítimo propio y de su conexión con la actuación contractual que se impugna, en el sentido ya recogido en el artículo 48 de la LCSP. Así, mientras que el caso del TACGAL muestra una situación en la que ese vínculo no existe de forma suficiente: la UTE pretende proteger una relación contractual distinta y defender, en buena medida, intereses y competencias de otra Administración; en el caso del Puerto de Carboneras plantea una cuestión más abierta, esto es: si un tercero que no ha participado en la licitación puede demostrar que la propia actuación contractual le afecta de manera concreta y jurídicamente relevante.
En definitiva, el TS tiene ante sí una cuestión de especial importancia práctica como es la de delimitar dónde termina el mero interés en que se respete la legalidad de la contratación y dónde comienza un verdadero interés legítimo que permita acceder al recurso especial. Y, una vez fijado ese límite, determinar también quién puede acudir a la jurisdicción para cuestionar la decisión del órgano de recursos contractuales que haya negado ese acceso.
