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ObCP - Opinión
La nomenclatura CPV

Los códigos del CPV proporcionan información y simplifican el procedimiento de contratación

14/01/2013

I.- Las nomenclaturas en las normas comunitarias.

La primera referencia relacionada con la aplicación de una nomenclatura en el marco de las Directivas comunitarias la encontramos en la Directiva del Consejo 71/304/CEE, de 26 de julio de 1971, relativa a la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios en el sector de los contratos administrativos de obras y a la adjudicación de contratos administrativos de obras por medio de agencias o sucursales, cuando se refiere a la «Nomenclatura de las Industrias establecidas en las Comunidades Europeas» al señalar en su considerando cuarto, justificando la acción, «que, al adoptar los Programas generales, se estableció una nomenclatura de las actividades industriales propia de la Comunidad Económica Europea, con el nombre de "Nomenclatura de las industrias establecidas en las Comunidades Europeas (NICE)"; que dicha nomenclatura contiene las referencias a las nomenclaturas nacionales y que, en consecuencia, se adapta mejor que la nomenclatura CITI (Classification internationale type, par industrie, de toutes les branches d'activité économique) a las necesidades de los Estados miembros de la Comunidad; que es conveniente, por consiguiente, adoptarla...». En el artículo 2.1 verifica la aplicación de la nomenclatura NICE al indicar que «las disposiciones de la presente Directiva se aplicarán a las actividades no asalariadas que figuran en el Anexo I del Programa general para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento clase 40. Dichas actividades corresponden a las enumeradas en la clase 40 de la "Nomenclatura de las industrias establecidas en las Comunidades Europeas (NICE)"; se incorporan como Anexo a la presente Directiva».
Posteriormente la Directiva del Consejo 89/440/CEE, de 18 de julio de 1989, que modifica la Directiva 71/305/CEE sobre coordinación de los procedimientos de celebración de los contratos públicos de obras, en su artículo 1 bis, sustituye la nomenclatura NICE por la nomenclatura NACE, Nomenclatura General de Actividades Económicas de las Comunidades Europeas, también al referirse al ámbito de aplicación objetivo de la Directiva.
La normativa comunitaria referida a los contratos de servicios, la Directiva del Consejo 92/50/CEE, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, justifica también en su considerando séptimo los motivos y el sistema aplicado para distinguir entre los diferentes servicios que abarca su ámbito objetivo aquellos que se someten plenamente a la Directiva, las categorías 1 a 16, enumeradas en el anexo I A, y los que solo se someten a las reglas de las especificaciones técnicas y de comunicación de la adjudicación de los contratos, los comprendidos en las categorías 17 a 27, enumeradas en el anexo I B. Así señala «que a efectos de la aplicación de las normas de procedimiento y con vistas a la supervisión, la mejor definición del sector de los servicios consiste en subdividirlo en categorías que correspondan a determinadas partidas de una nomenclatura común; que los Anexos I A y I B de la presente Directiva se refieren a la nomenclatura CPC (Clasificación común de productos) de las Naciones Unidas; que dicha nomenclatura puede ser sustituida en el futuro por una nomenclatura comunitaria...», motivos o justificación ciertamente desconocida por el sector que se limita a aplicar sin más la norma, sin percatarse decuál es la razón de tal división en categorías y los motivos de aplicación de regímenes diferentes en sus procedimientos de adjudicación.
Respecto de los contratos de suministro la aplicación de una nomenclatura la encontramos en la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro, en concreto en el artículo 9.1 que refiriéndose al anuncio indica que «los grupos de productos serán establecidos por los poderes adjudicadores haciendo referencia a la nomenclatura Classification of Products According to Activities (CPA)».

II.- La nomenclatura CPV.

Esta diversidad de nomenclaturas establecida en los contratos de servicios y de suministro por organismos no pertenecientes a la Comunidad Europea, con la especialidad de que la nomenclatura CPC de Naciones Unidas solo existe en lenguas oficiales de la ONU, y por tanto de difícil acceso a algunos Estados miembros a lo que se añade que la nomenclatura CPA solo existe en lengua inglesa, lo que incrementa las dificultades de aplicación, provoca la iniciativa de la Comisión de crear una nomenclatura propia aplicable por los diferentes Estados miembros a la hora de identificar mediante unos códigos los diferentes objetos de los contratos de obras, de suministro y de servicios, especificados en los idiomas de los diferentes Estados miembros.
Así, se inicia por los servicios de la Comisión los trabajos de elaboración de la nomenclatura CPV, cuyas iniciales corresponden en inglés a Vocabulario Común de Contratos, basada en la nomenclatura NACE y nomenclatura en la CPA, pero referida al objeto de los contratos y ello como medida de apertura del Mercado interior al suprimirse una considerable barrera para el acceso de las empresas a los contratos en otros Estados miembros. Lo que se pretende es, como comentamos, identificar mediante un código determinado el objeto concreto de un contrato, la actividad que se ha de desarrollar a fin de reflejar la información necesaria en los diferentes anuncios superando las dificultades generadas por los idiomas.
En los trabajos de elaboración, en los que destaca con especial importancia su traducción a todas las lenguas de las referencias atribuidas a los diferentes códigos, fueron frecuentes las consultas a todos los Estados miembros y al sector empresarial, ya que son los órganos de contratación y las empresas quienes han de aplicarla. Destaca la labor realizada por Catalina Diez, funcionaria del Cuerpo Superior de Estadísticos del Estado, desplazada como experta a los servicios de la Comisión.
La primera función de la CPV es la determinación del objeto del contrato resumido por la acción a desarrollar e identificado por un código. Con ello se pretende lograr una mayor apertura del mercado dado que esta mayor transparencia facilita la concurrencia de las empresas a las licitaciones pública. Los trabajos de elaboración de la nomenclatura concluyen con la adopción por la Comisión Europea de la Recomendación de la Comisión, de 30 de julio de 1996, relativa al empleo del Vocabulario Común de Contratos Públicos (CPV) para la descripción del objeto del contrato, inserta en Diario Oficial L 222, de 3 de septiembre de 1996. En la que se cita el efecto derivado de la referencia a distintas nomenclaturas y se manifiesta la necesidad de su armonización señalando al propio tiempo los efectos derivados de su aplicación, tales como el desarrollo de SIMAP(2). Este último constituye una herramienta fundamental para la preparación, envío y publicación de los anuncios en el DOUE, para evitar los errores de traducción de los anuncios en cuanto se refiere al objeto del contrato, ayuda en la elaboración de estadísticas, y que constituye un valioso vehículo de información a las empresas, etc., entre otras ventajas.
La Recomendación concluye con una advertencia importante dirigida a los agentes que intervienen en la contratación para su mejora y adecuación del ámbito en que ha de ser aplicada que ha conducido a la necesaria actualización de la nomenclatura al solicitar información sobre las correcciones necesarias de los textos y a la experiencia en su aplicación.
La acogida por España de la Recomendación se hace patente en el artículo 67.2, letra a), del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas, al imponer la referencia a la nomenclatura CPV en los pliegos de cláusulas administrativas particulares cuando se describa el objeto de los contratos.
La Recomendación da paso al Reglamento n.° 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario Común de Contratos Públicos (CPV), publicado en Diario Oficial L 340 de 16 de diciembre de 2002, que se modifica por los Reglamentos n° 2151/2003 de la Comisión, de 16 de diciembre de 2003, y n.° 213/2008 también de la Comisión, de 28 de noviembre de 2007, con efectos a partir del 15 de septiembre de 2008, normas que promueven el Manual del Vocabulario Común
de Contratos Públicos (CPV).
En cuanto se refiere al efecto de la nomenclatura CPV sobre las restantes nomenclaturas debe destacarse la supresión de la nomenclatura CPA. Esta última era aplicable únicamente en los contratos de suministro, que ha sustituida por la nomenclatura CPV. Respecto de los contratos de servicios se mantiene la nomenclatura CPC, con preferencia de aplicación sobre la nomenclatura CPV, dato que se refleja en la correspondiente anotación de las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE en los anexos de ambas dedicados a describir las categoría de los servicios. Ello se debe a que la aplicación de la nomenclatura CPC proviene del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial de Comercio al cual se someten ambas Directivas.

 

III.- Funciones del Vocabulario Común de Contratos.

Podemos apreciar diversas funciones extraídas de la nomenclatura CPV ya sea como medio de información, ya sea como elemento estadístico o como instrumento fundamental para desarrollar una técnica de contratación.

 

1. Objeto del contrato 

La primera función de la CPV es la determinación del objeto del contrato resumido por la acción a desarrollar e identificado por un código. Con ello se pretende lograr una mayor apertura del mercado dado que esta mayor transparencia facilita la concurrencia de las empresas a las licitaciones públicas al estar traducido a todas las lenguas las referencias de cada código identificador del objeto del contrato. 

Esta función, que a primera vista puede parecer intrascendente, tiene una gran importancia en la identificación de la prestación y en la posterior calificación del tipo de contrato. 

Precisamente tal acción se relaciona de forma directa con las posibles calificaciones de un contrato que, en la práctica, ha dado lugar a contrates de opiniones sobre su existencia. Sabido es que en tanto en la Ley de Contratos del Estado como en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, ya derogadas, como en la vigente Ley de Contratos del Sector Público se establece un tipo de contratos de carácter residual denominados como contratos administrativos especiales.  

Si bien la definición de tales contratos ha experimentado algunas modificaciones, lo fundamental de su definición permanece. Así, se destacan dos aspectos. Por una parte, que se trata en todo caso de contratos de naturaleza administrativa, lo que excluye en todo caso a los contratos privados y entre ellos los patrimoniales. Por otra, se definen por su carácter residual respecto del objeto de los contratos administrativos típicos, o lo que es lo mismo que decir que si su objeto se identifica con el de estos últimos, los llamados contratos típicos no podrá ser calificado como contrato administrativo especial, precisamente porque no tiene un carácter residual y quedar incluido en uno de los diferentes tipos de contratos de tal naturaleza. 

Precisamente esta función de la nomenclatura CPV contribuye a resolver los problemas prácticos que plantea la figura y aplicación de los contratos administrativos especiales. Citemos a título de ejemplo, entre los diversos informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre tal tema, el Acuerdo de 17 de marzo de 1999 por el que se sientan criterios para la inclusión en subgrupos de las actividades de empresas consultoras y de servicios, publicado en el  BOE de 8 de abril del mismo año, en el que respecto de la calificación de determinados contratos indica: 

«En tercer lugar, hay que insistir una vez más, reiterando criterios sentados por esta Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en la diferencia existente entre el contrato de gestión de servicios públicos, regulado en el título II del libro II de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y el contrato de servicios, regulado en el título IV del mismo libro II, diferencia que se traduce, en lo que ahora interesa, en que para el contrato de gestión de servicios públicos no resulta exigible la clasificación, requisito que, por el contrario, es necesario en los contratos de servicios, salvo en los que estén asimismo excluidos por aplicación de la nueva redacción del artículo 25. En este apartado también conviene resaltar que en los contratos privados, entre ellos los patrimoniales y en los contratos administrativos especiales tales como los de asistencia social, no es exigible clasificación, por resultar así de los preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas referentes a tal requisito.»

Tal criterio, que era perfectamente asumible cuando  se adopta el acuerdo, no puede mantenerse una vez adoptado el Reglamento por el que se aprueba el Vocabulario Común de Contratos Públicos (CPV), que es directamente aplicable, y que entre los servicios propios de las respectivas categorías figuran descritas tales acciones como propias de servicios incluidas en la Directiva y en la CPV. Véase que la actividad de asistencia social figura enmarcada en la categoría 25, Servicios sociales y de salud, con los códigos CPV: 

85000000-9, 85300000-2, Servicios de asistencia social y servicios conexos;  

85310000-5, Servicios de asistencia social;  

85311000-2, Servicios de asistencia social con alojamiento;  

85311100-3, Servicios de bienestar social proporcionados a ancianos;  

85311200-4, Servicios de bienestar social proporcionados a minusválidos;  

85311300-5, Servicios de bienestar social proporcionados a niños y jóvenes;  

85312000-9, Servicios de asistencia social sin alojamiento;  

85312100-0, Servicios de centros de día;  

85312110-3, Servicios de cuidado diurno para niños;  

85312120-6, Servicios de cuidado diurno para niños y jóvenes discapacitados; 

85312200-1, Reparto a domicilio de alimentos;
85312300-2, Servicios de orientación y asesoramiento;
85312310-5, Servicios de orientación;
85312320-8, Servicios de asesoramiento;
85312330-1, Servicios de planificación familiar;
85312400-3, Servicios de bienestar social no prestados por instituciones residenciales;
85320000-8, Servicios sociales;
85321000-5, Servicios sociales administrativos.
El efecto de tal cambio de criterio se aprecia ya en los informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del año 2010 concretamente en el informe 51/09 de 28 de enero de 2010, respondiendo a la pregunta de cómo se ha de calificar un contrato cuyo objeto es la prestación de ayuda social a domicilio.
De cuanto se expone se deduce que la determinación del tipo de contrato aplicable de entre los contratos de obras, de suministro y de servicios resulta de la enumeración actividades expresadas en la nomenclatura CPV, y en especial, respecto de los contratos de servicios del contenido del anexo II, sobre «Cuadro de correspondencia entre las nomenclaturas CPV y CPC PROV» que se integra en el Reglamento de 28 de noviembre de 2007.
La aplicación de esta opción permitirá evitar cuestiones interpretativas que conducirán a la correcta calificación de los contratos y a la aplicación a los mismos de sus normas reguladoras y llevar a los órganos de contratación a calificar como contratos de servicios aquellos contratos cuya actividad se encuentra especificada en el citado anexo II.

2. Estadística de la contratación
La aplicación de la nomenclatura CPV a todos los niveles, en tanto en cuanto se refiere a la actividad desarrollada, tanto en las Administraciones Públicas como en los entes integrados en el Sector público, permitirá conocer datos fundamentales para el desarrollo y mejora de los sistemas de contratación, su referencia histórica y la previsión de futuro, así como la permanente relación entre contratos, presupuesto, gasto y pagos, los importes de los contratos, procedimientos de adjudicación aplicados, plazo de ejecución, modificados, desistimientos o renuncias, resoluciones de contratos, recursos, etc.
Esta función requiere, sin duda, la participación y seguimiento por todos evitando el fracaso en la aportación de datos que muchas veces está ocasionado por el excesivo reclamo informativo de datos que provoca en último término el rechazo de su aportación.

3. Soporte de información sobre los contratos
A la función estadística debe acompañar la generación de bases de datos apoyadas en la nomenclatura CPV que permita a los órganos de contratación conocer qué técnica se ha seguido en la licitación y ejecución del contrato, qué pliegos se han empleado, cuál ha sido el presupuesto base de licitación, las empresas que han concurrido a la licitación, los precios en que han sido adjudicados y porcentaje de las bajas, información sobre precios descompuestos de los elementos que integran el contrato, etc. Toda ella es información que generada por grandes órganos de contratación, resulta de especial ayuda en municipios que por su dimensión no puede pretenderse que dispongan de los conocimientos, preparación y medios adecuados.
La función destaca por la incorporación de los datos consignados en las proposiciones a las bases de datos.
De esta forma estas últimas estarán en condiciones de ofrecer información sobre los precios ofertados de manera conjunta o desglosados en actuaciones, para que las Mesas de contratación dispongan de una información deseable que sin duda redundará en una reducción del gasto al permitir conocer los criterios y las medidas que se aplicaron por otros para licitar una prestación concreta, etc.
Serán los datos que se incorporen los que determinarán la información histórica que pueda obtenerse.

4. Información de futuros contratos a las empresas
La generación de ficheros de información asociados a registros voluntarios de licitadores, puesta en práctica por algunos órganos de contratación, permitirá captar posibles candidatos interesados que hayan expresado su deseo de ser informados de la licitación de contratos correspondientes a un determinado código de la nomenclatura CPV, generando el envío de un correo electrónico evitando que los procedimientos queden desiertos, ya que es evidente que no es posible consultar diariamente los boletines oficiales ni acceder a todos los perfiles del contratante.
De cuanto se expone podemos concluir que la nomenclatura CPV constituye una singular ayuda para todos los que intervienen en el proceso de contratación, ya sea de manera directa o indirecta, aprovechando los recursos que la norma nos ofrece, destacando entre ellos la simplificación y la información.

 

* Este trabajo reproduce parcialmente el publicado por el mismo autor en la obra colectiva Estudios en Homenaje a Ángel Ballesteros  dirigido por Silvia Ballesteros Arribas y coordinado por Julio Castelao Rodríguez, Fernando Castro Abella y Esteban Corral García, LA LEY 2011.

 

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