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ObCP - Opinión
Centralización de la compra: breve comentario al informe de la Subcomisión de duplicidades administrativas (medidas de la CORA).

Debemos analizar de una manera crítica si los planteamientos y las propuestas asociadas a la racionalización de la compra pública derivadas del informe de la CORA cumplirán realmente los objetivos que pretendidos.

13/01/2014

El mes de octubre de 2012 el Consejo de Ministros aprobó el Acuerdo por el cual se crea una Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (en adelante, CORA), con la finalidad de configurar una Administración Pública austera, eficiente, transparente, ágil y con un alto valor competitivo. Se encomienda a esta Comisión la elaboración de un informe de auditoría del estado de situación del conjunto de las Administraciones Públicas. Este informe vio la luz el pasado 21 de junio del 2013.

En el marco de la CORA, el 18 de noviembre del 2013 la Subcomisión de duplicidades administrativas ha elaborado un borrador de documento en el que se contempla la supresión de estas duplicidades identificadas en diferentes ámbitos administrativos, también en el ámbito de la contratación pública. En este sentido, con respecto a la centralización de la compra, me gustaría hacer las reflexiones siguientes:

Planteamientos y propuestas derivadas del informe de la CORA asociadas a la racionalización de la compra

Con respecto a la compra de servicios y suministros en la Administración General del Estado (AGE), el informe de la CORA pone de manifiesto la existencia de un gran número de órganos de contratación, la escasa formalización de compras centralizadas y la diversidad en el nivel de calidad de los suministros y de los servicios que se prestan. Pone de manifiesto, también, la inexistencia de estrategias globales de compra, la inexistencia de una política de racionalización y de planes de ahorro en las categorías de compra del Capítulo 2 del presupuesto (gastos corrientes). Finalmente, constata la falta de una arquitectura organizativa que propicie la unidad de criterio en la decisión de la compra.

Ante este diagnóstico en el informe de la CORA se propone (insisto, en principio, para el ámbito de la AGE, excluidas las Comunidades Autónomas y la Administración Local) un nuevo modelo de organización de la contratación pública. Con este nuevo modelo se pretende obtener ahorros y mejoras en la contratación incrementando la transparencia, se pretende también, buscar la eficiencia, homogeneizar los niveles de calidad y simplificar la estructura de los órganos de contratación.

Para la implementación de este nuevo modelo se diseña una estrategia a ejecutar en varias fases, que van desde la identificación de categorías o familias de bienes y servicios claramente susceptibles de adquisición centralizada, a la potenciación de la estructura orgánica con competencias en esta materia mediante la creación de una Dirección General de Racionalización y Contratación Centralizada (Dirección General que se crea mediante Real Decreto 696/2013, de 20 de septiembre), pasando por garantizar que las entidades del Sector Público Estatal (y algunas unidades orgánicas de los propios Ministerios) no compren al margen del sistema centralizado. De hecho se pone de manifiesto con este nuevo modelo la necesidad de potenciar el rol que, desde hace años y hasta ahora, ha asumido la Dirección General del Patrimonio del Estado como órgano competente en materia de contratación centralizada de ámbito estatal, conforme al artículo 206 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Análisis y valoración

El informe de la CORA pone de manifiesto la dimensión práctica de lo que ya prevé el actual Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (artículos 194 a 207) y que la propuesta de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación pública quiere potenciar. Efectivamente, los considerandos 20 y 24 de la mencionada propuesta de Directiva establecen que está surgiendo en los mercados de contratación pública una marcada tendencia a la agregación de la demanda con la finalidad de obtener economías de escala, como pueden ser mejores precios y reducción de los costes de transacción, y de profesionalizar la actividad de la gestión de la contratación pública. Posteriormente, en su articulado, la propuesta de Directiva regula las técnicas e instrumentos para la contratación electrónica y agregada, previendo una cobertura jurídica y un peso específico en esta materia mucho más importante que la existente hasta ahora. Por otra parte, también nos alerta sobre la necesidad de supervisar de manera esmerada la compra centralizada con el fin de evitar que una excesiva concentración del poder de compra pueda propiciar prácticas que dificulten u obstaculicen la libre concurrencia y la competencia efectiva entre empresas con el fin de preservar el acceso al mercado en las pequeñas y las medianas empresas.

En el ámbito de la Administración de la Generalitat se ejecutan, con mayor o menor intensidad, políticas de racionalización de la compra pública desde hace 20 años . Aplicar estas políticas de racionalización comporta generar ahorros considerables que, tal como se recoge en el informe de la CORA, pueden llegar hasta un 20% .

Siguiendo, por lo tanto, las pautas marcadas por la propia Unión Europea hace falta insistir y profundizar en este proceso de racionalización de la compra pública . En este sentido, vaya de antemano que comparto el diagnóstico y el planteamiento del nuevo modelo de compra centralizada previsto en el informe de la CORA. Otra cosa es la intención y la voluntad expansiva (a todas o a determinadas Comunidades Autónomas) en la aplicación de ese nuevo modelo de compra, tal como se desprende del documento de 18 de noviembre del 2013, con respecto a la cual me manifiesto radicalmente contrario, por varias razones. Paso a esgrimirlas.

No entraré en consideraciones estrictamente jurídicas sobre posibles conflictos competenciales, en este caso Cataluña-Estado, que la aplicación de este nuevo modelo centralizador en el ámbito de la contratación pública podría comportar, aspecto importantísimo, sin duda, pero que por razones de extensión me tomo la libertad de obviar.

Bajo mi punto de vista, y por lo que se refiere específicamente a la centralización de la compra, resultaría un grave error pretender diseñar un nuevo modelo que pivotara sobre el sistema de compra centralizada del Estado, agregando mediante este mecanismo las necesidades de compra de suministros y servicios recurrentes de todas o algunas Comunidades Autónomas y Entidades locales, además de las propias del Estado. Considero que este modelo de centralización de la compra de grandes dimensiones y a gran escala sería un error estratégico grave y no que aportaría los resultados buscados.

Sería un error estratégico porque uno de los objetivos que pretende este nuevo modelo es buscar mejores precios de mercado y, por lo tanto, generar ahorros por esta vía. Pues bien, es cierto que la agregación de la demanda puede generar economías de escala y propiciar precios más bajos, pero también es verdad que mucha más agregación no comporta necesariamente obtener mejores precios. A partir de un umbral determinado de volumen de demanda el mercado se puede mostrar insensible y no ofrecer precios más bajos e, incluso, puede provocar un "efecto huida" por parte de determinadas empresas, sobre todo las de pequeñas dimensiones, al verse imposibilitadas a poder hacer frente a un gran volumen de posibles pedidos que tendrían que ser entregados en lugares muy atomizados a lo largo de un extenso ámbito territorial y en fechas y calendarios discrecionales e imprevistos, con riesgos de punta de pedidos concentrados en un corto periodo de tiempo.

Pretende, también, este nuevo modelo configurar un perfil de contratante homogéneo, un perfil de "cliente único" ante el mercado y de esta manera contribuir a construir una relación comercial potente con los diferentes proveedores con el fin de alcanzar unas mejores condiciones. Si bien es cierto que las diferentes administraciones públicas tenemos necesidades comunes con respecto a la compra de determinados bienes y servicios, también lo es que las diferentes administraciones son similares pero no idénticas y es así como nos ven las empresas proveedoras. Respecto a un servicio o producto idéntico, guste o no guste, las empresas no aplican la misma política de precios en unos Ayuntamientos que en otros, a una Comunidad Autónoma que en otra, por diversas razones. ¿Cómo valoraría el mercado esta "diversidad artificialmente uniformizada"?, pues me temo que sería identificada como una incertidumbre, que comportaría aplicar una prima de riesgo que sería repercutida finalmente en el precio ofertado.

Por otra parte, a los efectos de determinar la oferta económicamente más ventajosa, el precio se convierte en un elemento muy importante pero respecto a un bien o servicio que se quiera adquirir hay que buscar la mejor relación calidad-precio. Un proceso de homogeneización y de agregación a gran escala pone en riesgo esta relación calidad-precio. Sospecho que con el fin de satisfacer, a precio bajo, de manera homogénea necesidades comunes de organizaciones diversas, habrá que estandarizar a la baja estos bienes y servicios, repercutiendo negativamente en los estándares de calidad.

Se perdería también el vínculo de proximidad entre las unidades peticionarias y la unidad responsable de la decisión de compra y responsable de los procesos de racionalización, incidiendo negativamente en el estudio de las necesidades a cubrir y en el seguimiento de la ejecución de los contratos. Soy de la opinión de que para ejecutar políticas de racionalización de la compra realmente eficaces hay que incidir en todas las fases del ciclo de compra, no únicamente en la fase de selección de los proveedores y los productos. Se tiene que disponer, por ejemplo, de capacidad de análisis suficiente para poder valorar la idoneidad de la demanda por parte de las diferentes unidades peticionarias. Para conseguirlo hace falta, evidentemente, información rigurosa y consolidada pero también conocimiento de la propia organización, proximidad.

Por último, cualquier procedimiento de compra tiene que tener en cuenta el perfil de empresas que operan en el mercado provisor. En nuestro caso el 99% del tejido empresarial está constituido por PYME y el 95% por microempresas (desde autónomos sin trabajadores por cuenta ajena a empresas de hasta 9 empleados), con unas características determinadas que sin duda podrían verse claramente afectadas al no poder hacer frente a unas propuestas de contratación de dimensiones excesivas. En este sentido, quiero recordar a nivel de la Generalitat de Catalunya el Acuerdo de Gobierno de 16 de abril del 2013, sobre medidas para facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a la contratación pública, el Acuerdo de Gobierno de 9 de diciembre del 2009, en materia de contratación pública, el propio artículo 22.2 del TRLCSP, el Código europeo de buenas prácticas para facilitar el acceso de las PYME a los contratos públicos de 25 de junio del 2008.

Relacionado con este último punto hay que recordar el papel primordial que la contratación pública debe tener en relación a la ejecución de determinadas políticas públicas (ambientales, sociales, lingüísticas, de fomento de la innovación, etc...), que se verían claramente afectadas por un proceso de centralización de la compra a gran escala. A modo de ejemplo, resultaría de muy difícil o imposible conciliación fijar condiciones de ejecución de un contrato vinculadas a aspectos, por ejemplo, lingüísticos que pudieran satisfacer de la misma manera a diferentes comunidades autónomas, con necesidades y requerimientos obviamente diferentes.

Para concluir, no puedo más que manifestarme absolutamente a favor de la racionalización de la compra pública y de la potenciación de la compra a través de centrales de compra, pero radicalmente en contra de llevarlo al extremo de canalizarlo de forma masiva a través del sistema de centralización de la compra de ámbito estatal, tal como se desprende del documento de 18 de noviembre del 2013, en el que se pretende instar a la adhesión de las Comunidades Autónomas al sistema de compra centralizada del Estado.

Colaborador