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Contratos con Universidades
28/12/2012
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2012, C-159/11.

La Sentencia trae causa de una cuestión prejudicial presentada ante el Tribunal de Justicia de en relación con un contrato de consultoría celebrado entre la Azienda Sanitaria Locale di Lecce y la Universidad de Salento. La normativa italiana sobre enseñanza universitaria admite que las universidades puedan llevar a cabo actividades de investigación y consultoría en virtud de contratos o convenios celebrados con entidades públicas y privadas, siempre que dichas actividades no obstaculicen el desarrollo de su función científico-didáctica.

El 22 de octubre de 2009 la Azienda Sanitaria Locale di Lecce y la Universidad de Salento formalizan un contrato por importe de 200.000 euros + IVA que tenía por objeto la realización, por un grupo de investigación de la Universidad, de un estudio y una evaluación de la vulnerabilidad sísmica de las instalaciones hospitalarias de la provincia de Lecce a la luz de las recientes normas nacionales relativas a la seguridad de las instalaciones, especialmente de los edificios considerados «estratégicos». Diversos colegios y asociaciones profesionales, así como varias empresas, recurrieron esa adjudicación alegando el incumplimiento de la normativa nacional y de la Unión en materia de contratos públicos.

Las dudas que al Consiglio di Stato italiano le surgían sobre si la antedescrita actuación vulneraba o no la normativa sobre contratos públicos motivaron la solicitud de cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. En concreto se preguntaba sobre si «La Directiva 2004/18, y en particular el artículo 1, apartado 2, letras a) y d), el artículo 2, el artículo 28 y el anexo II [A], categorías 8 y 12, ¿se oponen a una normativa nacional que permite la celebración de acuerdos por escrito entre dos Administraciones adjudicadoras para el estudio y la evaluación de la vulnerabilidad sísmica de establecimientos hospitalarios que se realizarán a la luz de la legislación nacional en materia de seguridad de las instalaciones y en particular de los edificios estratégicos, a cambio de una contraprestación no superior a los costes soportados por la ejecución de la prestación, cuando la Administración ejecutante pueda presentar la condición de operador económico?»

El Tribunal de Justicia responde recordando, en primer lugar, que conforme al artículo 1, apartado 2, de la Directiva 2004/18, un contrato oneroso y celebrado por escrito entre un operador económico y una entidad adjudicadora cuyo objeto sea la prestación de servicios contemplados en el anexo II A de dicha Directiva constituye un contrato público. A este respecto, es irrelevante que dicho operador sea él mismo una entidad adjudicadora (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C-107/98, Rec. p. I-8121, apartado 51). También es irrelevante que la entidad de que se trate no tenga, con carácter principal, ánimo de lucro, carezca de una estructura empresarial o no esté presente de modo continuado en el mercado (véase, en este sentido, la sentencia CoNISMa, antes citada, apartados 30 y 45). Así, por lo que se refiere a entidades como las universidades públicas, el Tribunal de Justicia ha declarado que éstas tienen, en principio, la facultad de participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios. Sin embargo, los Estados miembros pueden regular las actividades de dichas entidades autorizando o no que operen en el mercado habida cuenta de sus objetivos institucionales y estatutarios. En consecuencia, en la medida en que tales entidades estén facultadas para ofrecer determinados servicios en el mercado, no puede prohibírseles que participen en una licitación sobre tales servicios (véase, en este sentido, la sentencia CoNISMa, antes citada, apartados 45, 48, 49 y 51).

En segundo lugar, señala el Tribunal de Justicia que actividades como las que son objeto del contrato controvertido en el litigio principal, a pesar de que puedan estar incluidas en la investigación científica, como indicó el tribunal remitente, están comprendidas, según la naturaleza efectiva de esas actividades, bien en los servicios de investigación y desarrollo mencionados en el anexo II A, categoría 8, de la Directiva 2004/118, bien en los servicios de ingeniería y en los servicios conexos de consultores en ciencia y tecnología mencionados en la categoría 12 de dicho anexo. Y por último, en tercer lugar, y tal y como se deriva del sentido normal y habitual de los términos «con carácter oneroso», el Tribunal establece que un contrato no deja de ser un contrato público por el mero hecho de que su retribución se limite al reembolso de los gastos soportados por la prestación del servicio pactado.

El Tribunal de Justicia descarta además la posible consideración de la operación llevada a cabo entre la Azienda Sanitaria Locale di Lecce y la Universidad de Salento como una “relación de cooperación interadministrativa”, circunstancia que, en determinadas circunstancias, podría justificar su exclusión del ámbito de aplicación de la normativa sobre contratación pública (que los contratos hayan sido celebrados exclusivamente por entidades públicas sin la participación de una empresa privada, no se favorezca a ningún prestador privado respecto a sus competidores, y la cooperación que establezcan sólo se rija por consideraciones y exigencias características de la persecución de objetivos de interés público -véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2009, Comisión/Alemania, C-480/06, apartados 44 y 47-).

El Tribunal de Justicia descarta que pueda estarse en ese caso ante una operación de cooperación interadministrativa ya que de la resolución de remisión parece desprenderse, en primer lugar, que dicho contrato incluye una serie de aspectos materiales de los que una parte considerable, si no preponderante, corresponde a actividades realizadas generalmente por ingenieros o arquitectos y que, aunque tengan una base científica, no son investigación científica. En consecuencia, contrariamente a lo que el Tribunal de Justicia pudo declarar en el apartado 37 de la sentencia Comisión/Alemania, antes citada, la misión de servicio público objeto de la cooperación entre entidades públicas establecida por dicho contrato no parece garantizar la realización de una misión de servicio público común a la ASL y a la Universidad.En segundo lugar, el contrato controvertido en el litigio principal podría favorecer a empresas privadas si los colaboradores externos altamente cualificados que, de acuerdo con dicho contrato, la Universidad puede contratar para la realización de ciertas prestaciones, incluyeran a prestadores privados.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia concluye que el Derecho de la Unión en materia de contratos públicos se opone a una normativa nacional que autoriza la celebración, sin licitación, de un contrato mediante el cual se establece una cooperación entre entidades públicas cuando –aspecto que corresponde verificar al tribunal remitente– tal contrato no tenga por objeto garantizar la realización de una misión de servicio público común a dichas entidades, no se rija exclusivamente por consideraciones y exigencias características de la persecución de objetivos de interés público, o pueda favorecer a un prestador privado respecto a sus competidores.