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ObCP - Opinión
Las plataformas de contratación electrónicas como estrategia: el papel de las CCAA

En esta breve opinión se intenta poner de manifiesto el papel fundamental que están asumiendo las CCAA en el desarrollo del modelo de plataformas de contratación electrónicas. En concreto, la vinculación de estas decisiones con aspectos de autonomía administrativa, la importancia estratégica que estas decisiones tienen para el direccionamiento del sector público local de cada región y las implicaciones en relación con su relación PCSP estatal. Una versión más extensa y profunda del análisis será publicada próximamente en el marco del proyecto INNOVAP-CLM.

08/02/2021

La contratación electrónica ha ido ligada al desarrollo de la normativa en Administración electrónica, si bien con ciertas especialidades y particularidades destacables1. El proceso de impulso y regulación de la Administración electrónica experimentó un punto de inflexión en España con la entrada en vigor de la Ley 11/20072,y posteriormente con la Ley 25/2013, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público3, con una incidencia clara también en el ámbito de la contratación. La consolidación de la normativa sobre Administración Electrónica llegó con la aprobación de las leyes 39/2015 y 40/2015, que añadieron novedades, como determinados aspectos de firma electrónica, las relaciones electrónicas obligatorias entre las Administraciones Públicas y las personas jurídicas, así como ciertas modificaciones en relación con los plazos y las notificaciones4.

En el ámbito de la contratación pública electrónica, la derogada Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, incluyó algunas disposiciones importantes que representan los primeros pasos en la contratación pública electrónica5, en concreto la creación en su artículo 309 la Plataforma de Contratación del Estado. Sin embargo, para ninguna de las normas anteriores regulaciones la perspectiva tecnológica tiene una importancia capital, de forma que la contratación electrónica y el uso de plataformas de contratación encontró su impulso definitivo con la aprobación del paquete de directivas de 20146, y su transposición por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público7. En ella, la regulación de los aspectos relativos a la Plataforma de Contratación del Sector Púbicos (PCSP) se encuentran contenidos en el artículo 347, que prevé que se pondrá a disposición de todos los órganos de contratación del sector público una plataforma electrónica que permita la difusión a través de Internet de sus perfiles de contratante.

En lo que respecta a las comunidades autónomas, la LCSP prevé, en lo que supone una importante indeterminación, que puedan establecer “servicios de información similares” a la PCSP, al tiempo que obliga al sector público autonómico a alojar sus perfiles en dicho servicio. Los entes locales, por su parte, podrán elegir entre alojar sus perfiles en la plataforma autonómica o en la nacional. El uso de plataformas autonómicas excluye a obligación con respecto a la PCSP para las entidades adjudicadoras locales, pero no para las comunidades autónomas, que deberán publicar, bien directamente o por interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información en el caso de que contaran con sus propios servicios de información, la convocatoria de todas las licitaciones y sus resultados en la PCSP. Más allá de la cuestionable conceptualización de las plataformas de contratación como meros como servicio de información8, lo cierto es que la LCSP se limita a indicar, respecto de las posibles plataformas autonómicas, que deberán contar con un sistema de sellado en el tiempo que permita acreditar fehacientemente el inicio de la difusión pública de la información que se incluya (artículo 347.4 LCSP). A estos requisitos, podría añadirse, aunque puede desprenderse del resto del articulado, que el acceso de los interesados a la Plataforma de Contratación del Sector Público se deberá efectuar a través de un portal único (art. 347.6 LCSP), y que la información se publicará en estándares abiertos y reutilizables (art. 347.8 LCSP). Estos apartados tienen, en base a la disposición adicional primera de la LCSP y con base en el artículo 149.1.18º de la CE, carácter de legislación básica y por tanto deben ser respetados por las CCAA.

Este carácter mínimo de los criterios, indicadores o prescripciones en la LCSP sobre los límites y alcances de la potestad autonómica, así como del tipo de plataforma electrónica de contratación que deberán o podrán utilizar los órganos de contratación que no opten por la plataforma estatal, hacen que las posibilidades de desarrollo y aplicación de este precepto sean amplias, pero también inciertas. Esta desregulación de las plataformas electrónicas ha dado lugar, tal y como ha identificado Gallego Córcoles, a un desconcertante silencio sobre el modelo de plataformas de contratación por el que el Estado español pretende apostar: un modelo público centralizado o por un modelo en que el que distintas plataformas privadas ofrezcan servicios en competencia9. Esto hace que la implantación de plataformas de contratación se esté desarrollando de forma asimétrica en nuestro territorio sin garantizar una efectiva interoperabilidad de los sistemas en cuanto a la interfaz, tratamiento de datos, etc.10

En este contexto, existen algunas iniciativas normativas y/o decisorias que han llevado a cabo diferentes comunidades autónomas en el desarrollo o ejecución de las exiguas previsiones de la LCSP al respecto, las cuales tienen sin duda, implicaciones estratégicas importantes, y evidencian el papel central que pueden tener las CCAA a la hora de crear dirigirse hacia uno u otro tipo o modelo en el sistema de compra pública.

Así, vemos que la mayoría de CCAA han apostado, de uno u otro modo, por un modelo público –si bien es cierto que algunas comunidades contratan servicios puntuales con el sector privado. No obstante, dentro de este marco podemos encontrar diversos comportamientos estratégicos en lo que se refiere, por un lado, a la relación con la PCSP estatal, y por otro, con el sector público local, que evidencian el claro plano estratégico que subyace en las normas jurídicas que crean este tipo de plataformas regionales.

Plataformas extensivas al sector público local

Así, en primer lugar podemos encontrar un modelo plataformas públicas con vocación extensiva hacia el sector local, que tratan de crear incentivos jurídicos o prácticos para absorber, en cierta medida, el sector público local. Dentro de estas, igualmente, encontramos un diferente grado de activismo en la integración del sector público local.

Entre las más claramente integradoras encontramos, por ejemplo, de la Plataforma de contratación Electrónica de Navarra (artículo 95 de la Ley foral 2/2018), que, en virtud de su régimen foral particular, que le permite inaplicar las disposiciones del artículo 347 de la LCSP, obliga a todas las entidades sometidas a la ley foral, lo cual incluye, según su artículo 4.1.c) a todas las Entidades Locales de Navarra y sus Organismos Autónomos.

De forma menos expresa, Cataluña, también pretende integrar al sector público local en su plataforma. Así, en primer lugar, la pone a disposición de todos los entes locales del territorio catalán, y a su vez, añade importantes desarrollos para hacerla atractiva, como licitación electrónica –sobre digital, oferta telemática y de subasta electrónica–, que dota a la plataforma de las herramientas necesarias para la presentación electrónica de ofertas en todo tipo de procedimientos. Adicionalmente, la Orden VEH/172/2017, de 25 de julio, prevé que las disposiciones de la PSCP será de aplicación a la Administración local en Cataluña, así como los entes de su sector público, que deben informar a la PSCP los contratos formalizados y los que están en licitación o en otras fases contractuales. Esta obligación se desprende de la disposición adicional octava de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que prevé que, a los efectos de facilitar la consulta a la información sobre la contratación pública, las administraciones locales deben informar al Registro Público de Contratos y la Plataforma de Servicios de Contratación Pública de los contratos formalizados y los que están en licitación o en otros fases contractuales, y el Portal de la Transparencia ha de facilitar la consulta directa y dinámica del Registro y la Plataforma.

De este modo, aunque las entidades locales catalanas no estén obligadas a alojar sus perfiles del contratante de forma directa en la PSCP catalana, sí que tienen que vincular su plataforma, aunque sea mediante interconexión o agregación, en la PSCP. Esto hace que, si una entidad local eligiera alojar su perfil del contratante en la PCSP estatal, también tendría que vincularlo mediante interconexión a dichos efectos con la PSCP catalana, algo que no ocurre en el caso de elegir la plataforma autonómica, que lo exime de interconectar su plataforma con la PCSP ya que dicha interconexión se hace a través de la plataforma autonómica. Esto, en la práctica, hace que se genere un claro desincentivo para alojar la plataforma en la PCSP estatal modulando significativamente la libertad que proclamaba el artículo 347 de la LCSP.

Del mismo modo, el País Vasco, aunque si elaboraciones jurídicas particulares, pone a disposición su plataforma autonómica de los entes locales. El notable desarrollo de la misma, unido a su preexistencia a la propia PCSP, y la inclusión de herramientas como widgets que permiten, utilizando la misma plataforma, personalizar la interfaz a cada ayuntamiento para adaptarlo a su imagen corporativa (colores, tamaño, etc.)11, hacen que se fomente y facilite su uso por parte de las entidades locales.

Por último, Aragón también creó una plataforma por la orden HAP/188/2018, de 1 de febrero, una Plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, que ofrece servicios de licitación electrónica, que se pone a disposición de las entidades locales aragonesas.

En el otro extremo encontraríamos modelos como el de la Comunidad de Madrid, que aunque cuenta con un Portal de la Contratación Pública12 y con mecanismos de tramitación electrónica de los procedimientos de contratación con el sistema Licit@, no plantea la posibilidad de adhesión de las entidades locales en su ámbito de aplicación (artículo 1), aplicándose únicamente al sector público autonómico. Por su parte, Castilla-La Mancha, aunque no ha desarrollado su propia plataforma sí ha creado algunas funcionalidades, como gestor electrónico de expedientes de contratación –integrado en la PCSP (artículo 7)–, que actúa como herramienta de tramitación de contratos administrativos en todas sus fases13. En este caso, tampoco se pone a disposición de las entidades locales.

Plataformas sustitutorias o complementarias a la PSCSP estatal

Por otro lado, podemos diferenciar los modelos en función de la relación que establecen con la PCSP. Así, por un lado, el modelo Navarro, Catalán, o Vasco tienen un carácter sustitutorio o alternativo en su relación con la PCSP, de forma que su implantación por parte de las entidades locales y autonómicas excluye el uso de la plataforma estatal. La vocación de amplificación de estas herramientas responde, pues, a decisiones estratégicas de crear un modelo corporativo autonómico, desplazando o sustituyendo en su aplicación a la PCSP.

En el otro extremo, modelos de contratación electrónica como los de Madrid o Castilla-La Mancha renuncian a la extensión del modelo corporativo autonómico al sector público local, dejando un amplio campo de influencia a la PCSP. También encontramos, no obstante, diferencias en su relación con la plataforma estatal, en tanto Madrid sí crea un modelo corporativo propio, diferenciado del estatal, para el sector público autonómico –si bien sólo lo aplica al sector público autonómico– mientras que Castilla-La Mancha opta por una integración total en la PCSP, que únicamente modula con aplicaciones complementarias.

Por último, conviene mencionar lo que podríamos denominar el modelo “mixto” aragonés, ya que esta comunidad como se ha comentado, creó en 2018 una plataforma de Contratación del Sector Público de la Comunidad Autónoma de Aragón, pero, por la misma orden se prevé la incorporación de los perfiles de contratante de los órganos de contratación del sector público autonómico de la Comunidad Autónoma de Aragón a la PCSP, de ámbito estatal mediante la integración de la herramienta utilizada hasta la fecha para la publicación de anuncios de licitación en el Gobierno de Aragón (eliminándose el perfil aragonés hasta entonces existente). De esta forma, ofrece funcionalidades complementarias a las de la Plataforma de Contratación del Sector Público en la práctica, y aunque opta por extender sus aplicaciones autonómicas de gestión al sector publico local, mantiene una total integración en el modelo estatal.

La importancia estratégica del modelo de plataformas autonómico

Como se viene exponiendo, ni las normas administrativas generales ni la LCSP imponen un modelo determinado14, y aunque se aprecia en el legislador una intención de incentivar el uso preferente de plataformas públicas, las interpretaciones del TC han derivado en una amplia discrecionalidad de decisión de Administraciones locales y autonómicas. Desde el punto de vista autonómico, aunque se aprecian importantes asimetrías entre los desarrollos operados por unas comunidades y otras, la mayoría de los territorios han implementado, al menos para contratación del sector público autonómico, aplicaciones y funcionalidades autonómicas propias15. Pero existe una importante asimetría en el desarrollo normativo y administrativo de las plataformas de contratación autonómicas. Algunas de ellas tienen una querencia sustitutoria de la PCSP estatal mientras que otras actúan a modo de complemento de ésta. Algunas experiencias muestran una cierta vocación activista hacia la absorción de las entidades locales en el modelo corporativo regional, a las que pretenden integrar en el modelo público autonómico, mientras que otras se muestran más neutrales en este aspecto, y algunas dejan todo el terreno a la plataforma estatal al renunciar a la posibilidad de integración de su entramado público local que permite la LCSP. A esto se une una también un desigual desarrollo temporal de estas plataformas, con fechas de creación y estadios de desarrollo muy diferentes de unos a otros territorios.

Hasta qué punto el desarrollo autonómico de plataformas de contratación redunda en ahorros económicos o en eficiencia en la gestión de contratos públicos es algo que no ha podido corroborarse, y que en todo caso excede el análisis jurídico. En todo caso, parece evidente, a raíz de lo expuesto, que el desarrollo de plataformas autonómicas y su regulación normativa responde a criterios estratégicos que se encuentran ligados a cuestiones de liderazgo institucional, imagen corporativa y de autonomía autoorganización administrativa. Adicionalmente, el desarrollo, en uno u otro sentido, de herramientas de gestión y licitación autonómicos puede contribuir a fomentar y asistir a las entidades locales hacia una transformación digital basada en el uso de plataformas públicas, ya que contribuyen a acercar la asistencia a los operadores locales.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta, a la hora de establecer los posibles límites a esta autonomía “digital” local o autonómica, los posibles efectos que este desarrollo asimétrico pueda tener sobre elementos fundamentales de la contratación como los principios de transparencia, competencia, y eficiencia en la compra pública, por lo que debe garantizarse en todo caso una interoperabilidad suficiente, como se ha venido reiterando por las instituciones de la UE y la doctrina16. En esta misma línea, la OCDE ha ido un paso más allá al manifestar la conveniencia de que las herramientas de contratación electrónica, además de ser sencillas de utilizar y adecuadas a sus finalidades, sean, “en la medida de lo posible”, “homogéneas entre todas las entidades que participan en la contratación pública”17, ya que esta homogeneidad revierte en beneficios en la competencia –facilidad de uso por parte de los licitadores, independientemente del órgano licitador– y de transparencia, ya que una mayor interoperabilidad y homogeneidad derivará en un más fácil acceso a la información18.

En nuestro país, las implicaciones competenciales y estratégicas que tiene el sistema de Administración electrónica en general, y de contratación pública en particular, unido a la legislación vigente, hacen difícilmente plausible una homogeneización o unificación integral de estas aplicaciones. El propio sistema administrativo descentralizado que caracteriza nuestro país se muestra, aquí, en su vertiente digital. En cualquier caso conviene, por un lado, tener presente el relevante papel que las CCAA asumen en este desarrollo estratégico de la contratación electrónica y las implicaciones de sus decisiones, y por otro, tener presente que debe garantizarse una suficiente interoperabilidad entre las plataformas y aplicaciones existentes que garantice, al mismo tiempo, el suficiente grado de autonomía administrativa autonómico y local.

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1 MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. La contratación pública electrónica. Análisis y propuestas de transposición de las Directivas Comunitarias de 2014. València: Tirant lo Blanch, 2015, p. 286.

2 Sobre el tema, véase MARTÍN DELGADO, I. “La administración electrónica como problema actual para la investigación y la docencia en el Derecho Administrativo”. Revista Aragonesa de Administración Pública, n. 180, 2009, págs. 353-386.

3 Sobre esta cuestión, véase el capítulo elaborado por Moerno Molina en la presente obra, así como GARCÍA JIMÉNEZ, A. “La articulación de la factura electrónica en la contratación pública local”, Revista catalana de dret públic, n. 49, 2014, pp. 114-129.

4 Sobre la incidencia de estas normas en la contratación pública, véase CERRILLO i MARTÍNEZ, A., GONZÁLEZ AGUILERA, S., MORO CORDERO, M. A. A las puertas de la administración digital. Una guía detallada para la aplicación de las Leyes 39/2015 y 40/2015. INAP, 2015, pp. 265-281.

5 Véanse los trabajos de MORENO MOLINA, J. A. “Administración electrónica y contratación pública”, en PIÑAR MAÑAS, J. L. Administración electrónica y ciudadanos. Civitas, 2011, pp. 743-772; así como GALLEGO CÓRCOLES, I. “La contratación electrónica de las entidades locales”, en MORENO MOLINA, J. A. (coord..) La Ley de Contratos del Sector Público y su aplicación por las entidades locales. Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Interprovincial, CEMCI, 2008, pp. 557-612.

6 VALERO TORRIJOS, J. “La transformación en España de la normativa europea sobre contratación pública electrónica: una oportunidad para la innovación tecnológica”, en MARTÍN DELGADO, I. La nueva contratación pública: actas del I Congreso de la Red Internacional de Derecho Europeo, Red Internacional de Derecho Europeo, 2015, pp. 29-46.

7 Aunque la técnica normativa para hacerlo, relegando esta regulación a disposiciones adicionales, ha sido ampliamente criticada. Véase MARTÍN DELGADO, I. “Contratación pública electrónica e innovación administrativa”, en FERNÁNDEZ SALMERÓN, M. y MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, R. Transparencia, innovación y buen gobierno en la contratación pública. Tirant Lo Blanch, 2018, pp. 75-100; GALLEGO CÓRCOLES, I. “Contratación pública e innovación tecnológica”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 184, 2017; GIMENO FELIÚ, J. M. “La transposición de las directivas de contratación pública en España: una primera valoración de sus principales novedades”, Documentación Administrativa: Nueva Época, n. 4, 2017, pp. 7-30.

8 GALLEGO CÓRCOLES, I. “La contratación electrónica de las entidades locales”, en MORENO MOLINA, J. A. (coord..) La Ley de Contratos del Sector Público y su aplicación por las entidades locales. Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Interprovincial, CEMCI, 2008, pp. 557-612.

9 GALLEGO CÓRCOLES, I., “Aspectos conexos relativos a la contratación pública”, 2020, en prensa, p. 3; RAIMUNDO, M.A. "E-procurement", en Celeste Fonseca (Coord.), Atas do II Congresso Internacional de Compras Públicas, Braga, 2017, p. 415.

10 BELTRÁN-ORENES P. Y MARTÍNEZ PASTOR, E. “Publicidades activa y pasiva en contratación pública. Una panorámica autonómica española”. El profesional de la información, v. 28, n. 3, 2019.

11 Puede verse la nota de prensa: https://www.contratacion.euskadi.eus/w32-content/es/contenidos/noticia/kpecpe_noticia2/es_def/index.shtml.

12 que se encuentra regulado por el Decreto 69/2017, de 18 de julio, del Consejo de Gobierno, de impulso y generalización del uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la contratación pública de la Comunidad de Madrid.

13 Decreto 28/2018, de 15 de mayo, por el que se regula la contratación electrónica en el sector público regional.

14 CAÑO, M. “La interoperabilidad en la contratación pública electrónica”, Contratación Administrativa Práctica, 137, 2017.

15 Estas mismas conclusiones pueden apreciarse en otros estudios, como en BELTRÁN-ORENES P. Y MARTÍNEZ PASTOR, E. “Publicidades activa y pasiva en contratación pública. Una panorámica autonómica española”. El profesional de la información, v. 28, n. 3, 2019.

16 A estos efectos, véanse GIMENO FELIÚ, J. M. “La obligación de publicidad de todas las licitaciones en la plataforma de contratos del sector público. Hacia una efectiva política de transparencia”, en Observatorio de Contratación Pública, 12 de mayo de 2014. Disponible en: http://www.obcp.es/opiniones/la-obligacion-de-publicidad-de-todas-las-licitaciones-en-la-plataforma-de-contratos-del o GONZÁLEZ RÍOS, I. “La transparencia como principio vertebrador de la contratación pública: significado y problemas de articulación normativa”, REALA, número 12, octubre-marzo de 2019, pp. 6-25. MIRANZO DÍAZ, J. Hacia la configuración de una estrategia eficiente de integridad en la contratación pública. Aranzadi, 2020.

17 OCDE. Recomendación del Consejo de la OCDE sobre contratación pública, disponible en: https://www.oecd.org/gov/ethics/OCDE-Recomendacion-sobre-Contratacion-Publica-ES.pdf.

18 La propia Generalitat de Catalunya, por ejemplo, que ha defendido vehementemente la libertad autonómica para desarrollar sus propios sistemas de contratación electrónica, desincentiva en su normativa y en sus informes la asimetría que provoca el uso de plataformas privadas por las entidades locales al “apartarse” del sistema corporativo de la Generalitat. Véase el Informe sobre el uso de plataformas no corporativas de presentación electrónica de ofertas en los procedimientos de contratación pública, de 30 de mayo de 2019, de la Dirección General de Contratación Pública de Cataluña.

Colaborador

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Profesor lector de Derecho Administrativo en Universitat Oberta de Catalunya