Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Jose María Gimeno Feliu

La compra pública de medicamentos: hacia el necesario equilibrio entre calidad de la prestación asistencial y sostenibilidad financiera del sistema

La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) ha abierto un importante debate técnico-jurídico, tras la publicación del informe "Spending Review" de junio de 2019, sobre las provisiones de medicamentos del Sistema Nacional de Salud.

El Segundo Informe “Spending Review” de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) de junio de 2019 ha abierto un importante debate técnico-jurídico sobre cómo deben provisionarse los medicamentos del Sistema Nacional de Salud y en qué medida existe un margen de mejora desde la perspectiva de la sostenibilidad financiera del modelo público de prestaciones de farmacia 1. El Informe, desde una perspectiva económica -con el objetivo de reducir gasto- propone ciertas medidas que impactan sobre las propias reglas de la contratación pública en este ámbito, como lo es la contratación centralizada (no se habla, sin embargo, de las ventajas de compra agregada) y de subastas de medicamentos (opción que no se contempla en la LCSP de 2017) 2 . Estas propuestas, a mi entender, pueden estar un tanto “sesgadas” por la visión como gasto y no como inversión de la compra pública (que es, sobre todo, estrategia para implementar políticas públicas) y tener, además, difícil encaje con las propias reglas y finalidades de la contratación pública, cuya aplicación no puede ser obviada. La AIREF acepta como modelo de referencia el sistema de subastas de medicamentos impulsado en Andalucía mediante el Decreto-Ley 3/2011, de 13 de diciembre, de medidas urgentes sobre prestación farmacéutica del Sistema Sanitario Público de Andalucía 3.

La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), como dice en su exposición de motivos, intenta “diseñar un sistema de contratación pública, más eficiente, transparente e íntegro, mediante el cual se consiga un mejor cumplimiento de los objetivos públicos”. Es decir, la contratación pública se configura como herramienta para la correcta efectividad de políticas públicas y el análisis de su eficiencia debe atender al resultado final del contrato y no al momento de la adjudicación 4. Y como nuevo paradigma de valoración de eficiencia hay que estar a las exigencias de calidad necesarias. La calidad no es un mayor gasto, ni cuestiona en sí misma el funcionamiento del principio de eficiencia exigible en toda licitación pública (no hay que confundir precio con valor) 5. El principio de eficiencia debe velarse (y valorarse) por el más adecuado estándar de calidad en la prestación del servicio 6, en la convicción de que los mismos comportan una adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos. Así, la mejor calidad se interrelaciona claramente con la mejor eficiencia (y, en consecuencia, con la buena administración como derecho fundamental). Interesa, a estos efectos, recordar que desde el Derecho europeo de la contratación pública el precio no parece ser el elemento esencial para su configuración como contrato público. El artículo 2.1.5) de la Directiva 2014/24/EU establece que son “contratos públicos: los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios”. Esto explica, por lo demás, que las escasas referencias que contienen las Directivas europeas al precio de los contratos públicos se realicen para precisar otras cuestiones que tienen que ver con el respeto de los principios de publicidad, transparencia y competencia, a los efectos de consagrar un auténtico mercado interior de la contratación pública o para reconocer que el precio es un elemento que puede formar parte de los criterios de adjudicación de los contratos públicos. Que el Derecho de la Unión Europea no haya prestado especial atención a la regulación del precio de los contratos públicos se explica si atendemos a que la finalidad de las Directivas de contratación pública no es regular de forma acabada los contratos públicos. En realidad, el legislador europeo pretende regular únicamente aquellas cuestiones que considera trascendentes en orden a promover y fomentar la creación del mercado interior de la contratación pública, pero con respeto a otros intereses sectoriales. Y es que, el precio, per se, no es un elemento esencial del contrato público y que en mercados regulados -como sucede, por ejemplo, con el de los medicamentos- podría incluso ser sustituido por el de rentabilidad y decidir la adjudicación con otros criterios como plazos, seguimiento, etc. Estas precisiones importan en tanto puede contribuir a determinar cuál es el “valor de los distintos bienes jurídicos en juego”, pues la calidad de la prestación es la causa del negocio jurídico y el precio un instrumento para conseguir tal finalidad 7.

La exigencia de valorar la calidad/rentabilidad de un contrato público como nuevo eje decisional tiene importantes ventajas desde una perspectiva macroeconómica transversal, pues ha de permitir orientar determinados comportamientos de los agentes económicos intervinientes: quienes quieran acceder a los contratos públicos deberán cumplir necesariamente con las exigencias de calidad (en sus distintas funcionalidades) que determinen las entidades adjudicadoras.

La calidad de la prestación es, por tanto, un elemento irrenunciable tanto en la planificación contractual como en la propia gestión del concreto contrato público 8. Pues, sin un estándar homogéneo de calidad, se rompe la regla de comparación de ofertas conforme a criterios de comparabilidad homogéneos, lo que quebraría el principio de igualdad de trato. La perspectiva de eficiencia debe ser siempre contextualizada en el concreto ámbito de la prestación que se demanda, pues las diferentes características del objeto pueden obligar a una solución jurídica distinta 9.

Para cumplir este objetivo es necesario, además de un cambio de “cultura” (superar la “presión política” de hacer más por menos y a corto plazo), disponer de instrumentos flexibles y de uso sencillo que permitan a los poderes públicos adjudicar contratos transparentes y cualitativamente competitivos lo más fácilmente posible, en función de la mejor relación calidad/precio (value for money), con la finalidad de “acabar con la práctica de comprar en función del precio más bajo” (W. Dening).

Las reglas de la contratación pública son, insistimos, instrumento, de tal manera que debe primar siempre el fin público que la justifica, hasta el extremo de no aplicar los principios de la contratación pública si fuera necesario, tal y como advierta la Directiva 2014/24, de contratación pública al afirmar que “Ninguna disposición en la presente Directiva debe impedir la imposición o ejecución de medidas necesarias para proteger el orden, la seguridad y la moralidad públicos, la salud, la vida humana y animal y la conservación de las especies vegetales o de otras medidas medioambientales, en particular teniendo en cuenta el desarrollo sostenible, siempre que dichas medidas sean conformes con el TFUE” (cdo 41). Puede aducirse en este sentido, la doctrina establecida con rotundidad por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la Sentencia de 2 de junio de 2016, Dr. Falk Pharma GmbH vs. DAK-Gesundheit, asunto C-410/14, en la que se declaró que el sistema “open-house” utilizado en Alemania para seleccionar el precio de medicamentos reembolsables sin seleccionar un proveedor único y permitiendo la incorporación posterior de nuevos proveedores que asumiesen las condiciones establecidas, quedaba fuera del ámbito de aplicación de las directivas de contratación, precisamente por su carácter abierto 10.

Y en nuestro modelo de asistencia sanitaria pública (y de compra de productos -o servicios- farmacéuticos, en tanto se prestan servicios «dirigidos a ciudadanos» y vinculados a prestaciones básicas que forman parte del «núcleo» del Estado social, la eficiencia no puede ser interpretada desde modelos exclusivamente economicistas, sino que debe velarse por el adecuado estándar de calidad en la prestación del servicio 11. Esta opción ha sido validada, sobre la base del reconocimiento del principio de solidaridad como norma jurídica, por la STJUE de 17 de junio 1997, Sodemare (asunto C-70/95), que admite excepciones al principio de libre competencia en el caso de contratos en el marco del sistema de la seguridad social en favor de entidades sin ánimo de lucro (apartado 32).

Desde las premisas expuestas es como debe analizarse los retos y soluciones para la mejora de la calidad y la mejor sostenibilidad financiera del modelo, recordando, para el caso de España, la función de servicio público esencial del SNS, por cuanto es la base jurídica que permite modular la actividad económica de los operadores con la finalidad de preservar la mejor calidad del servicio y de las prestaciones vinculadas al mismo (como es la compra de medicamentos).

Con tal fin, el sistema de precios aplicable en materia de financiación de medicamentos por el Sistema Nacional de Salud se configura como técnica regulatoria pública necesaria para la sostenibilidad del sistema sanitario público (desde la perspectiva no solo presupuestaria, sino de calidad y equidad del modelo) 12.

El sistema de precios de los medicamentos en el Sistema Nacional de Salud –en especial la fijación pública del precio de financiación y el sistema de precios de referencia como vía de rebaja de los precios de algunos medicamentos tras la pérdida de la patente y expiración de la protección de los datos de registro–, ha demostrado ser una herramienta esencial de control del gasto farmacéutico, necesario para la sostenibilidad del sistema sanitario público, y se regula actualmente principalmente mediante los artículos 94 y 98 del Texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio (en adelante también citado como Ley de garantías). El desarrollo reglamentario necesario para poder hacer efectivo el mandato legal de establecer, con periodicidad anual, los nuevos conjuntos de referencia de medicamentos, así como de proceder a la revisión de los precios de referencia de los conjuntos ya existentes, se encuentra establecido en el Real Decreto 177/2014, de 21 de marzo, por el que se regula el sistema de precios de referencia y de agrupaciones homogéneas en el Sistema Nacional de Salud y determinados sistemas de información en materia de financiación y precios de los medicamentos y productos sanitarios 13.

La política pública de precios de los medicamentos tiene un marcado carácter instrumental, en tanto se encuentra directamente vinculada a la mejor calidad de la prestación asistencial a los ciudadanos y, por tanto, al derecho constitucional a la protección de la salud (art. 43 de la Constitución). De tal manera que cualquier interpretación del marco normativo debe encontrarse debidamente alineada con este derecho, evitando distorsiones que pongan en riesgo el mismo. La regulación del sistema de precios, junto con otros mecanismos de control, intentan garantizar el acceso de todos los ciudadanos a los medicamentos pero también evitar, en cierta medida, los efectos de la insensibilidad de la demanda de medicamentos al precio, especialmente en un sistema financiado con fondos públicos, así como los efectos de comportamientos monopolísticos permitidos por barreras como pueden ser las patentes o las elevadísimas inversiones necesarias en I+D para desarrollar nuevos medicamentos, además de los fuertes gastos para la autorización, promoción e información y comercialización de estos productos. La mayor parte de estos componentes siguen marcando, a día de hoy, las características de nuestro modelo farmacéutico y de ahí que se haya mantenido una intervención administrativa especialmente intensa, que podríamos calificar de plena, y que ha desaparecido en el resto de los sectores económicos. A través del procedimiento regulado se establece lo que la doctrina ha calificado como una “verdadera negociación” y el Tribunal de Cuentas como “proceso de negociación” 14 para determinar precio de los medicamentos y financiación con cargo al SNS 15. Así, dado que el precio de los medicamentos ha sido fijado por un órgano especializado del Ministerio de Sanidad, después de una negociación (lo que supone ya una tensión competitiva sobre los precios), la pregunta es que si ya existe un precio "justo" fijado administrativamente, ¿qué sentido tiene una subasta posterior?

Por otra parte, no hay que olvidar que la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC) ha considerado que la regulación española es perfectamente acorde con el Derecho europeo y, más específicamente, con el art. 101 TFUE y otras normas europeas de Derecho de la competencia 16. Y que tal fijación de precios obedece al ejercicio de una potestad pública ejercida con un fin público, como es preservar la calidad del sistema asistencial público, y no a una estrategia empresarial con la que se pudieran estar poniendo en riesgo derechos de los consumidores, los pacientes en este caso. Esta característica de elemento esencial de una política pública fundamental o básica refuerza el carácter confidencial de esos precios.

Este sistema de intervención de precios se completa con una serie de previsiones de confidencialidad, empezando con la declaración legal expresa de confidencialidad de toda la información que los laboratorios farmacéuticos han de poner a disposición del Ministerio de Sanidad para la determinación administrativa del precio (art. 97). Se impedirá también el acceso y la difusión de cualquier información comercial confidencial que pueda desprenderse de los procedimientos de evaluación y autorización de los medicamentos (art. 16.4), previsión que se extiende a los medicamentos veterinarios (art. 32.5). En el ámbito específico de la prestación farmacéutica del SNS, el acceso a la información contenida en los expedientes administrativos se limita a información agregada, “salvando siempre la confidencialidad de la asistencia sanitaria y de los datos comerciales de empresas individualizadas”, tanto en lo relativo al procesamiento de recetas como a las compras de medicamentos y de productos sanitarios realizadas a través de los servicios de farmacia por los hospitales del Sistema Nacional de Salud (art. 106.2). Las anteriores no son las únicas cláusulas legales de confidencialidad incluidas en la Ley de garantías de los medicamentos y, en todo caso, ninguna de ellas está relacionada con la confidencialidad inherente a la relación médico-paciente o farmacéutico-paciente. La relatada reiteración de declaraciones de confidencialidad en lo relativo a los datos comerciales es significativa: esta confidencialidad de los datos comerciales –estructuras de costes, estrategias comerciales y, sobre todo, precios mínimos que pueden resultar aceptables para el laboratorio-, aplicada tanto en el procedimiento general de autorización y registro de todos los medicamentos, como en lo relativo a los incluidos en la prestación farmacéutica del SNS, aplicable al procedimiento sobre financiación y determinación del precio, es un elemento necesario para hacer viable el conjunto del sistema.

Por ello, sobre este modelo regulatorio (de gran intensidad), proponer el incremento de ahorros sobre precios mediante subastas de medicamentos, además de un difícil anclaje normativo y con los principios regulatorios de la contratación pública (que puede incluso falsear la competencia), implica asumir un innecesario riesgo sobre la correcta prestación asistencial, en tanto puede “desincentivar” la oferta de nuevos medicamentos o soluciones (que no se adquirirán, por tanto por el SNS) a la par que puede limitar la oferta terapéutica (con lo que eso significa), lo que pone en jaque el principio esencial del modelo de gestión sanitaria pública 17. Por último, igualmente grave, se quiebra el principio de equidad social en tanto esos productos farmacéuticos que se “expulsan” del perímetro prestacional del SNS sí podrán ser adquiridos, al precio que fijen las empresas, por centros privados o particulares con capacidad adquisitiva 18.

En mi opinión, en la compra pública de medicamentos, debe ser la calidad –y no el precio- el elemento que debe servir para la “discriminación de ofertas”, y generar una adecuada tensión competitiva, tanto a nivel de fijar una solvencia empresarial adecuada como de fijar los criterios de adjudicación. Las Directivas europeas de contratación pública afirman que la oferta económicamente más ventajosa se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. Se utiliza, por tanto, el componente cualitativo de la prestación como elemento para decidir la oferta más ventajosa. El cambio es de gran relevancia y explica que la nueva regulación del artículo 146 LCSP ya no incluya el concepto precio como concepto principal sino el de costes o rentabilidad, así como que se ponga en valor los servicios intelectuales. Así, existe una doble distinción de criterios: Criterios relacionados con coste (se incluye mejor relación coste-eficacia) y criterios cualitativos que permitan identificar la oferta que presenta la mejor relación calidad-precio. La regulación de la anormalidad de oferta (artículo 149 LCSP) permite, además, poner en valor la calidad de la prestación. Por ello, un modelo de subasta de precios de medicamentos, sobre la base de un previo sistema administrativo de fijación de precios, resulta incompatible con lo que se acaba de exponer 19. Es más, una tensión “desproporcionada” sobre los precios pone en riesgo el modelo de asistencia pública, que es el fin esencial de la gestión pública. Ahorrar por precio con merma de calidad asistencial resulta así una práctica contraria no solo a la competencia, sino al derecho a una buena administración.

Para preservar el equilibrio entre eficiencia y calidad del sistema de compra de medicamentos hay que explorar nuevas fórmulas de gestión contractual (y de compra agregada) que avancen una nueva gobernanza 20. Por ejemplo, convendría estudiar la conveniencia de nuevos sistemas de retribución de los contratistas, como incentivos a una mejor ejecución. Así, por ejemplo, el sistema de retribución vinculado, en el ámbito sanitario al modelo del Value-Based HealthCare (medir correctamente las cosas correctas), que supone abandonar el pago por Volumen o procedimiento (fee-for-service) por el modelo del “pago en salud por resultado conseguido”, puede ayudar a conseguir una mejor calidad en prestaciones tan sensibles 21. Como indica M. PORTER, la mejora en cualquier campo requiere medir los resultados, un principio bien conocido de gestión lo que aconseja medidas rigurosas de valoración (de “outcomes” y costes) para asegurar la correcta calidad en la prestación del contrato 22. Y de contratos con riesgo compartido, con la finalidad de laminar las disfunciones existentes sobre efectividad de resultados terapéuticos y el precio satisfecho por esos medicamentos que no han aportado mejoras.

Asimismo, los sistemas dinámicos de adquisición de productos o servicios farmacéuticos, diseñados desde la óptica de rentabilidad/calidad y no precio, pueden ser la mejor solución procedimental para de forma rápida, con la máxima concurrencia, eficiencia y calidad, dar correcto cumplimiento a la adquisición de medicamentos por el SNS.

Y, por último, como complemento ineludible a la correcta ejecución, debe contemplarse un modelo de penalidades contractuales por incumplimiento de las condiciones de la concesión, o de su calidad, o de los deberes del concesionario, que “blinde” el interés público ante un escenario de deficiente o inadecuada prestación del interés público.

A modo de cierre, como conclusiones a lo expuesto, podríamos reseñar lo siguiente:

Primera.- La compra pública es una estrategia que debe posibilitar un cambio del modelo productivo sobre criterios no especulativos que pone en valor el conocimiento y su transferencia. Se mejora la prestación de los servicios y se es más eficiente. Por ello debe estar vinculada al principio de calidad y no al mero ahorro por precio. Y la predictibilidad (seguridad jurídica) en el mercado de los contratos públicos de medicamentos aconseja una estrategia nacional clara y transparente que fomente la innovación y la mejor accesibilidad a la mejor respuesta terapéutica por el SNS.

Segunda.-La compra pública debe permitir apoyar la difusión internacional de la tecnología española y consolidar proyectos empresariales de I+D+i y la comercialización, a nivel global, de nuevos productos y servicios innovadores en el ámbito de los medicamentos.

Tercera.- La innovación para la adquisición de nuevas posibilidades terapéuticas con los medicamentos en el ámbito sanitario no puede servir para obstaculizar, restringir o falsear la competencia. Pero debe garantizarse el más óptimo nivel de prestación asistencial posible. La contratación pública debe ser un estímulo y no un desincentivo (escenario en el que ya nos encontramos).

Cuarta.- El elemento precio en la contratación pública es accesorio. Lo esencial es el mejor grado de cumplimiento de la prestación asistencial, donde prima el elemento de calidad. Modelos economicistas son incompatibles con la visión estratégica de la contratación pública en el ámbito de la compra de medicamentos. Máxime en un mercado como el de los medicamentos donde los precios se encuentran previamente regulados y fijados de forma administrativa (lo que justifica, por cierto, la confidencialidad de dichos precios).

Quinta.- Un sistema de subasta de medicamentos vinculado al criterio precio en exclusiva carece de cobertura legal europea y nacional y pone en riesgo elementos esenciales del SNS (el medicamento no es un “simple” producto). Puede, además, falsear la competencia y obstaculizar la inversión privada en un sector estratégico, fomentando una indeseada deslocalización. Además, pone en riesgo la calidad asistencial al “excluir” de la opción terapéutica a ciertos medicamentos (con el riesgo efectivo a desabastecimiento). Y puede romper el principio de equidad social al excluir del sistema medicamentos que solo se podrán adquirir por centros privados o particulares que podrán pagar el precio libre que fije la empresa farmacéutica.

Sexta.- Los poderes públicos deben poder adquirir los medicamentos en función de la mejor relación calidad/precio (value for money), con la finalidad de “acabar con la práctica de comprar en función del precio más bajo” (W. Dening). Máxime en un mercado como el farmacéutico de precios regulados. Donde, incluso, sería posible la inaplicación de las reglas de contratación pública (sobre el citado sistema “open-house” utilizado en Alemania para seleccionar el precio de medicamentos reembolsables sin seleccionar un proveedor único).

Séptima.- La compra pública de innovación en el ámbito sanitario de servicios y suministros de productos relacionados con la salud es una gran oportunidad para mejorar la asistencia sanitaria, ser más eficientes y promover una ”nueva cultura de innovación en la adquisición de medicamentos” con riesgos compartidos desde los público.

Octava.- Los sistemas dinámicos de adquisición de compras, diseñados desde la óptico de rentabilidad/calidad, pueden ser un elemento de adecuado equilibrio de todos los intereses en juego: flexibilidad, rapidez de respuestas, confidencialidad, calidad de prestación y eficiencia.

Novena.-La calidad en la prestación asociada a compra pública de medicamentos aconseja, también, estudiar la conveniencia de nuevos sistemas de retribución de los contratistas, como incentivos a una mejor ejecución. Así, por ejemplo, el sistema de retribución vinculado, en el ámbito sanitario al criterio de Value-Based HealthCare o de gestión de riesgos compartidos, puede ayudar a conseguir una mejor calidad en prestaciones tan sensibles (las experiencias existentes permiten validar el correcto funcionamiento de este modelo).

Con estas reflexiones se pretende contextualizar de forma adecuada las conclusiones del referido Informe de la AIREF, pues la necesaria eficiencia del modelo prestacional público debe preservar el adecuado equilibrio con otros principios y exigencias regulatorias y, en especial, con la mejor asistencia pública a todo los ciudadanos, seña de identidad del modelo de Estado Social español, lo que aconseja abandonar la idea del precio (y su descuento) como único elemento de valoración sobre la sostenibilidad del modelo de compra pública de medicamentos. Una inadecuada política de ahorros desproporcionados en los precios de medicamentos puede conducir al colapso de la propia esencia del sistema.

Como reflexión final, indicar que el fin último de los “ahorros” en las prestaciones sanitarias tiene que ser la calidad del sistema. Así, no tiene sentido un pretendido ahorro que pueda conducir a una menor calidad global (al restringir en la práctica los medicamentos que pueden prescribirse) o a un riesgo efectivo de desabastecimientos que podría lo que puede tener graves efectos en la salud de los pacientes. La eficiencia del modelo sanitario, por su estructural complejidad -pues hay muchos intereses en juego-, exige una respuesta transversal que ponga el acento en el resultado final y no tanto en el “inicial” impacto económico de la adjudicación de un contrato. Y, por ello, un modelo economicista de subastas sobre el precio (al igual que sucedería con los servicios sanitarios) tiene una difícil justificación.

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1 El Plan de Estabilidad Presupuestaria de 2019 enviado por el Gobierno de España a la Comisión Europea recoge también la posibilidad de realizar “subastas” de medicamentos para todo el SNS, “en un horizonte inmediato” (y se propone la implementación de un mecanismo de selección de medicamentos a escala nacional). Diecinueve organizaciones han registrado el 25 de junio de 2019 en el Congreso de los Diputados una iniciativa legislativa popular (ILP) que persigue cambiar el sistema de fijación de precios de los medicamentos con el fin de que estos tengan «un precio justo», así como lograr más transparencia en este proceso.

2 La AIREF, junto a la mejora del sistema de fijación de precios o la revisión del modelo de copago desde una perspectiva de equidad, propone la conveniencia de explorar la utilización del sistema de subasta de medicamentos por entender que reportará importantes ahorros. En todo caso, la propuesta de la AIREF de participación de todas las comunidades autónomas en la CIPM no parece ajustarse al marco normativo vigente, ya que la decisión sobre el precio de financiación del SNS, según la ley, corresponde al órgano competente del Ministerio de Sanidad, que es la Dirección General de cartera básica de farmacia, junto con la Comisión interministerial de precios. No es una comisión interterritorial de precios, sino interministerial, pues es una competencia exclusiva del Estado, tal y como se indica en la Disposición Final Primera del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, que menciona el art. 149.1.16 CE como cobertura constitucional de la norma.

3 Este sistema, desde la perspectiva de distribución competencial ha sido declarado constitucional por la STC núm. 210 de 15 de diciembre de 2016 (confirmada por la sentencia núm. 7 de 2017). El Tribunal Constitucional ha considerado que la materia de la dispensación de medicamentos se enmarca en la regulación sobre sanidad, materia en la que tanto Estado como Comunidades Autónomas tienen competencias. El Estado debe preservar la existencia de una regulación uniforme mínima para todo el territorio, pero las Comunidades Autónomas pueden regular sobre la misma, mejorándola, siempre que no se contravengan las exigencias impuestas por el llamado principio de solidaridad. En base a dicho principio, la argumentación del Alto Tribunal se centró en determinar si el establecimiento del sistema de la subasta andaluza supone una modificación del sistema de dispensación previsto en el Real Decreto Legislativo 1/2015 y significa una restricción del ámbito objetivo de dispensación de los medicamentos en una parte del Estado. Y en este sentido, el Tribunal concluyó que, en la medida que la selección del medicamento de menor precio a dispensar por parte de la oficina de farmacia la realiza el Sistema Andaluz de Salud -y no las oficinas de farmacia, tal y como sucede en el sistema nacional de conformidad con el artículo 87.4. del Real Decreto Legislativo 1/2015-, la iniciativa no supone establecer diferencias en las condiciones de acceso a los medicamentos financiados por el Sistema Nacional de Salud.

4 Sobre esta cuestión me remito a mi reciente libro La Ley de Contratos del Sector Público 9/2017. Sus principales novedades, los problemas interpretativos y las posibles soluciones, Aranzadi, 2019.

5 J.M. GIMENO FELIU, “La calidad como nuevo paradigma de la contratación pública”, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, núm. 159, 2019, pp. 14-19. También J. VÁZQUEZ MATILLA, “El concepto de mejor relación calidad precio. La imposibilidad de que el precio sea el factor determinante”, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, núm. 157, 2018.

6 Me remito al documento 50 criterios de calidad y excelencia en la contratación pública: http://www.agoraceg.org/banco-conocimiento/50-criterios-de-calidad-y-excelencia-para-la-prestacion-del-servicio-que-aportan-.

7 Interesa destacar, no obstante, que este precio no es en todo caso una retribución económica en metálico, sino que, a efectos de la necesaria onerosidad de un contrato público, por precio se entiende cualquier contraprestación con un valor que preserve la equivalencia de las prestaciones (propia de cualquier relación sinalagmática). Lo que hay que conseguir es un valor razonable. Vid. J.C. GÓMEZ GUZMÁN, La determinación del precio en los contratos públicos con base en el coste, La Ley, 2018.

8 Interesa destacar ya en este momento la importancia de la planificación, tanto de necesidades como de desarrollo del procedimiento de contratación. Al respecto, vid. J. GONZALEZ GARCIA, “Ley de Contratos del Sector Público y Entidades Locales: la exigencia de planificación de la contratación”, Cuadernos de Derecho Local núm. 48, 2018, pp. 247-264.

9 Opción validada, sobre la base del principio de solidaridad, por la STJUE de 17 de junio 1997, Sodemare (asunto C-70/95), que admite excepciones al principio de libre competencia en el caso de contratos en el marco del sistema de la seguridad social en favor de entidades sin ánimo de lucro (apartado 32).

10 El sistema de adquisición enjuiciado en el caso Falk se basa en admitir como proveedor a todo operador económico que cumpla unos requisitos previamente establecidos. En el supuesto concreto sobre el que se plantea la cuestión prejudicial consistía en un acuerdo entre un seguro de enfermedad y todos los proveedores de medicamentos que aceptasen una rebaja de cuantía predeterminada en el precio, pudiendo adherirse a posteriori nuevos proveedores durante el período de vigencia. El Tribunal de Justicia rechaza expresamente la tesis de que el Derecho de contratación pública sea aplicable siempre que un organismo considerado poder adjudicador adquiera bienes en el mercado y que dicho Derecho obligue a convocar una licitación, implicando necesariamente la celebración de contratos exclusivos. De acuerdo con la argumentación de la sentencia, no se trata de un contrato público en la medida de que no se selecciona a un único operador (fdo. 36 y 37), ni es un acuerdo marco, puesto que permanece durante toda su vigencia abierto a nuevos operadores (fdo. 41). Vid. sobre esta sentencia el interesante comentario de Mercedes FUERTES, “Contratos excluidos de las Directivas europeas”, en adminiustraciónpublica.com (junio 2016).

11 Sobre el significado de la eficiencia —y su no vinculación a una idea economicista de menor precio— ver J. M. GIMENO FELIÚ, «Reglas básicas para mejorar la eficiencia y la transparencia en la contratación pública», número monográfico de la revista Presupuesto y Gasto Público sobre Calidad institucional, transparencia y buen gobierno, núm. 82, 2016, pp. 137-158.

12 La Directiva 89/105/CEE regula la fijación de precios de los medicamentos para uso humano y su inclusión en el ámbito de los sistemas nacionales del seguro de enfermedad exigiendo que las decisiones administrativas sean motivadas y se basen en criterios objetivos y comprobables. Corresponde al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de forma anual, establecer los nuevos conjuntos y sus precios de referencia, así como revisar los precios de referencia de las presentaciones de medicamentos incluidas en los conjuntos ya existentes y, en su caso, proceder a la supresión de los conjuntos cuando hayan dejado de cumplir los requisitos exigidos para su establecimiento.

13 El funcionamiento del modelo ha sido objeto de un detallado estudio por J. VIDA FERNANDEZ, “Financiación pública y fijación del precio social de los medicamentos”, Tratado de Derecho Farmacéutico, Aranzadi, 2017, pp. 931-1040.

14 J. VIDA, “Financiación pública …”, cit., p. 968.

15 Una descripción detallada de estos procedimientos en el Informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas núm. 1185 de 2016, ya citado. Se señala, entre otras cosas, lo siguiente: “La evaluación se realiza de acuerdo a distintos criterios establecidos en el seno de la CIPM u otras instancias del MSSSI, si bien estos han sido comunicados de manera informal al personal evaluador y no están recogidos en ningún manual de procedimiento. A la vista de los datos obtenidos y del precio solicitado por la empresa farmacéutica, los técnicos evaluadores inician un proceso de negociación con la empresa farmacéutica con el que se pretende determinar el precio que finalmente se propondrá a la CIPM. Una vez consensuada la propuesta de inclusión y su precio se pasa a la siguiente fase, momento a partir del cual ya no se pueden modificar los datos de la evaluación ni los precios propuestos, salvo que los expedientes se sometan a la CIPM”. Entre las recomendaciones del anterior informe figura la siguiente: “La DGCBSF debería elaborar un manual de procedimientos en el que se definan las funciones y responsabilidades de las distintas áreas y unidades organizativas que la componen, procurando una adecuada segregación de funciones. Debería extender a todos los aspectos de la gestión la elaboración de manuales de procedimientos, así como la de instrucciones que se dicten. En particular, el manual debería establecer pautas y criterios a seguir por los evaluadores en el desarrollo de sus funciones, tanto en la evaluación de la utilidad terapéutica y fármaco-económica, como en el proceso de negociación con la empresa farmacéutica para establecer el precio, y homogeneizar las actuaciones de las diferentes unidades que intervienen en la evaluación.”

16 Vid. Resoluciones de la CNMC de 19 de enero de 2017, expte. S/DC/0546/15, PFIZER/COFARES, y de 30 de agosto de 2018, expte. S/DC/0608/17, EAEPC vs laboratorios farmacéuticos, CONSEJO. SALA DE COMPETENCIA.

17 La política pública de fijación de los precios de los medicamentos supone limitar ya al máximo la autonomía de la empresa para actuar en el mercado. Es esta falta de autonomía lo que impide considerar que su conducta pueda ser susceptible de infringir las normas de competencia y, por lo mismo, lleva a afirmar el carácter confidencial de unos precios que son consecuencia de una decisión pública y no empresarial, pero que de divulgarse condicionarán de forma antijurídica la estrategia comercial de las empresas especialmente en mercados distintos del español, en concreto los mercados farmacéuticos de otros Estados miembros de la Unión Europea.

18 Cuestión sobre la que ya ha advertido el Defensor del Pueblo en 2016, al considerar que las subastas del SAS suponen un «menoscabo del principio de igualdad en el acceso a las prestaciones sanitarias» de los andaluces en relación al resto de los españoles. Y ello, añade el Defensor, porque «excluye de la financiación y dispensación, para toda Andalucía, medicamentos a los que puede tener acceso el resto de la población en el marco del Sistema Nacional de Salud».

19 El Instituto para el Desarrollo e Integración de la Sanidad (Fundación IDIS) ha emitido un comunicado donde considera que las medidas contempladas por la Airef (subasta nacional y nuevos sistema de precios de referencia) perjudicarían a la I+D en España y comprometería la viabilidad de las oficinas de farmacia. Advierte que podrían incurrir en riesgos de posibles desabastecimientos -ya comprobados en modelos implantados en nuestro país-” (refiriéndose a la subasta andaluza) y, además, “afectarían directamente a un sector innovador, como la industria farmacéutica, y a un modelo de prestación farmacéutica ejemplar, que permite el acceso y la asistencia sanitaria de toda España”.

20 Vid el libro La gobernanza de los contratos públicos en la colaboración público-privada, Cámara Comercio Barcelona/Esade, Barcelona, 2019.

21 Esta opción no quiebra el mandato de que el precio sea cierto, pues en todo caso hay parámetros objetivos de determinación. Vid. PEÑA OCHOA, “Valor estimado, presupuesto y precio en la nueva Ley de Contratos del Sector Público de 2017”, libro col. Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público”, Aranzadi, Cizur Menor p. 950.

22 M. PORTER, (junto con Thomas H LEE) , “The strategy that will fix health Care”, HBR, octubre 2013.

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Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza Curriculum de Jose María Gimeno Feliu


Entidades Fundadoras y Financiadoras

  • Escudo de España y texto 'Ministerio de Economía y competitividad. Gobierno de España' sobre fondo amarillo
  • Poradad el paraninfo y texto 'Universidad de Zaragoza' en azul sobre fondo blanco
  • Logotipo de everis. Texto everis blanco en fondo verde

Apoyos Institucionales

  • LBL_ALT_LOGO_4
  • Circulo representado el mundo y edificio similar al partenon en azul sobre fondo blanco. Texto 'Adester' en azul oscuro
  • LBL_ALT_LOGO_5
  • Universidad de Almería
  • Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas Panamá
  • Logo de Contratación pública en Euskadi
  • Centro de investigación sobre justicia administrativa