Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Isabel Gallego Córcoles

La ley de contratos del sector público, de arriba abajo

En estas líneas se pretende analizar de manera crítica hasta qué punto se han realizado los objetivos que se formularon en su Preámbulo.

La Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público introduce importantes avances en nuestro sistema de contratación, como ha sido oportunamente destacado 1. Sin desmerecer éstos, cuando se acerca su primer año de vigencia resulta oportuno remarcar algunos de sus aspectos sombríos. En estas líneas se pretende analizar de manera crítica hasta qué punto se han realizado los objetivos que se formularon en su Preámbulo. No de todos ellos, pues la ambición del legislador se plasmó en una amalgama de finalidades que desbordaría esta breve nota. A continuación se esbozan unas ideas sobre grado de transposición de las Directivas sobre contratación pública, el incremento de la transparencia, la introducción de mayor seguridad jurídica y la simplificación de trámites. Para realizar esta valoración, analizaremos la Ley de manera vertical.

Por arriba: El Derecho de la Unión Europea

Como es conocido, la Ley 9/2017 no culmina el proceso de transposición de la cuarta generación de Directivas sobre contratación pública. Hasta que no finalice la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley sobre Contratación en los Sectores Especiales quedará pendiente la transposición de la Directiva 2014/25, sobre sectores especiales, y también la completa transposición de la Directiva 2014/23 sobre concesiones. De hecho, la Comisión europea ya ha interpuesto el correspondiente recurso por incumplimiento (información aquí).

Respecto a la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública, puede dudarse si sobre si la transposición ha sido totalmente exhaustiva (así, es llamativa la ausencia de incorporación a Derecho español de los catálogos electrónicos, auténtica herramienta de innovación en la contratación2). En relación a algunos aspectos concretos no es evidente que se haya llevado a cabo una correcta transposición. Por ejemplo, el hecho de que ciertos trabajos de ingeniería forestal pasen a calificarse como contratos de obras3  provoca que en determinados umbrales dejen de estar sometidos a regulación armonizada –naturaleza que tendrían de mantenerse como contratos de servicios-, excluyéndose por tanto del ámbito de aplicación de la Directiva por decisión del Derecho nacional.

Al margen de todo ello, el proceso de incorporación del Derecho de la Unión no deja de ser continuo. Entre las próximas iniciativas, en el ámbito del “soft Law” finalizó hace casi un año el proceso de consulta de cara a la anunciada actualización de la Guía de la Comisión Europea sobre Adquisiciones sociales, tan necesaria para disipar algunas de las dudas que aún persisten respecto de la compra social. Desde otra perspectiva, seguirá siendo ineludible la asimilación de la jurisprudencia del TJUE. La STJUE de 19 de diciembre 2018, as. C-216/17 constituye el último ejemplo de la necesidad que tiene el operador jurídico de seguir mirando hacia el cielo.

Pero bajando a lo más cotidiano y terrenal, la pregunta recurrente es qué proyección práctica tiene todo este esfuerzo de implementación del Derecho Europeo. A priori, la duda tiene fácil respuesta. La Unión Europea publica anualmente indicadores que muestran cómo los Estados están ejecutando los aspectos clave de la contratación. Aunque los últimos datos se refieren a 2017 –es decir, evalúan nuestra contratación antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017- la paupérrima imagen que de España arroja su representación gráfica permite constatar el enorme esfuerzo que debe todavía realizarse para que la incorporación del Derecho de la Unión Europea produzca de forma tangible los resultados deseados. Somos el Estado que más “avisos rojos” acumula. Sólo en uno de doce indicadores conseguimos situarnos en la horquilla de “satisfactorio”, en otro nos encontramos en la media y en el resto el resultado es “insatisfactorio”. En algunos aspectos hemos empeorado respecto a ejercicios anteriores. Así, por ejemplo, en la duración del procedimiento entre la recepción de las ofertas y la adjudicación, que hemos pasado de 107 a 124 días. La compra cooperativa se limita a un 1%. Y sólo el 28% de los contratos se adjudicó a PYMES.

A ras de Ley: falta de coherencia del sistema normativo y primeras reformas

La integración de la Ley 9/2017 con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y con la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno dista mucho de ser armónica.

Los ámbitos de aplicación de la Ley 9/2017 y de la Ley 39/2015 no son coincidentes, por lo que en ocasiones ha de determinarse hasta qué punto pueden aplicarse determinadas disposiciones de la segunda en los supuestos de contratación de poderes adjudicadores no Administración pública [ello se suscita en RTACR de 5 de febrero de 2016 (Rec. 105/2016) o ATACRC Aragón 8 de abril de 2015 (rec. 32/2015]. Pero sobre todo, el hecho de que el legislador de contratos haya desconocido la regulación sustantiva en materia de Administración electrónica , provoca auténticos retos al operador jurídico, como lo es descifrar de forma cabal el plazo para la interposición del recurso especial respecto de la adjudicación tal y como ha quedado redactada la DA decimoquinta de la Ley 9/2017 5.

Las relaciones con la Ley de Transparencia y Buen Gobierno tampoco han resultado sencillas. La legislación de contratación y la de transparencia se han ido apoyando recíprocamente para ir supliendo sus respectivas carencias. En el momento actual, sin embargo, debiera ya deslindarse con claridad su autonomía. Así, si bien los avances de la Ley 9/2017 en el reforzamiento de la transparencia en su dimensión de instrumento al servicio de los licitadores son loables e incuestionables, desde la perspectiva de la transparencia como elemento de rendición de cuentas a la ciudadanía, y pese a que el legislador en este ámbito probablemente fuera bienintencionado, la valoración no creo deba ser tan favorable. Porque que la transparencia haya tendido a instrumentalizarse exclusivamente a través de los perfiles de contratante supone en más de una ocasión la vulneración del artículo 5 de la Ley de Transparencia, según el cual toda información será comprensible y de acceso fácil. Puede sin dificultad aceptarse que a los contenidos obligatorios de la Ley de Transparencia no se accede de forma sencilla e inteligible si la información se facilita únicamente a través de la Plataforma de Contratación, ideada para los licitadores 6.

Por otro lado, ha sido justamente criticado el hecho de que la Ley 30/2007 constituyese un marco normativo excesivamente inestable, sometido a continuas reformas. Ya la Ley 9/2017 (al margen de la necesaria actualización de umbrales) ha experimentado sus primeras modificaciones a través de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que ha otorgado nueva redacción al art. 32.7 y ha introducido una nueva DA 7. En el primer caso, se atiende a la “singular naturaleza” de la actividad de investigación para incrementar la cuantía del contrato menor, lo que resta coherencia al sistema. En el segundo, se resquebraja una de las garantías que la versión original de la Ley ideó para limitar la utilización abusiva de los encargos a medios propios, facilitándose ahora el recurso a la subcontratación por parte del medio propio o servicio técnico, siempre que se page la debida penitencia de incorporar un informe al expediente de contratación.

Y tanto en el proyecto Ley de Presupuestos de 2019, en relación con el contrato menor, como en el recientemente publicado Informe de la Ponencia sobre el proyecto de Ley sobre Contratación en los Sectores Especiales, respecto a la contratación electrónica, se vislumbran nuevas reformas.

Por abajo: ¿son suficientes los cimientos?

En la parte inferior de la pirámide normativa encontramos que todavía sigue vigente el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, un texto que hace mucho tiempo dejó de acomodarse bien a las normas legales en materia de contratación. Sin que haya el mínimo atisbo de la aprobación de un desarrollo reglamentario completo.

Sin embargo, lo anterior no deja de ser hasta cierto punto anecdótico, pues el gestor ha sobrevivido ya a esta circunstancia. En el plano más pragmático, la aplicación de la Ley debe basarse en unas estructuras que no siempre son lo suficientemente sólidas. Son precisas inversiones materiales y reformas organizativas para propiciar los cambios cualitativos que precisa nuestro actual sistema de contratación. Porque la Ley de Contratos del Sector Público vigente, con sus carencias, no deja de ser un instrumento muy poderoso que tiene como virtud introducir un nuevo paradigma en la contratación 8. Sin embargo, su plasmación también precisa de mayores medios (por ejemplo, la generalización de la contratación electrónica es insoslayable) y de una modernización de la organización (ineludible la visión holística para que la compra estratégica no produzca resultados indeseados). El empleo intensivo de la innovación tecnológica en determinados procedimientos permitirá liberar recursos humanos y económicos para utilizar con todo su potencial procedimientos que –por su flexibilidad- están específicamente diseñados para incentivar y promover la innovación y la estrategia: licitación con negociación, diálogo competitivo y asociación para la innovación. Ello convierte en ineludible la profesionalización del comprador público, encadenado hasta ahora a la tramitación burocrática. También se precisa la implantación de una cultura de la transparencia que permita la creación de entornos de confianza mutua. Y todo ello, acompañado de los incentivos profesionales suficientes para atenuar el punto de heroicidad que acompaña en demasiadas ocasiones a nuestros profesionales de la contratación.

El poder transformador de las normas es limitado. Y sus virtudes pueden resultar imperceptibles si no se asientan en una sólida cimentación.

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1 Sobre ellos, GIMENO FELIU, La nueva Ley de Contratos del Sector Público: una ventana de oportunidad para recuperar el liderazgo institucional público con y desde la contratación pública, www.obcp.es. (aquí). Tuve ocasión de realizar una primera valoración en “El Derecho de la contratación pública: Evolución normativa y configuración actual”, en GAMERO/GALLEGO, Tratado de Contratos del Sector Público, Tirant Lo Blanch, 2018.

2 Sobre el potencial innovador de los catálogos electrónicos hemos reflexionado en el reciente trabajo “Contratación pública y catálogos electrónicos: una oportunidad para la innovación”, en Fernández Salmerón y Martínez Gutiérrez (dir.), Transparencia, innovación y buen gobierno en la contratación pública, Tirant lo Blanch, 2019.

3 Sobre la inclusión de estos contratos en la categoría del contrato de obra, vid. VALCARCEL FERNÁNDEZ, “La delimitación de los tipos contractuales”, en GIMENO FELIU (Dir.), Estudio sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público, 2018.

4 Sobre ello, vid. MARTÍN DELGADO ¿Por qué no estamos innovando la organización y el procedimiento en la contratación pública a través del uso de los medios electrónicos?, www.obcp.es.

5 A la interpretación de este precepto dedicamos parte del trabajo “Las comunicaciones y las comunicaciones en la Ley de Contratos del Sector Público”, en Gimeno Feliu (dir.) Observatorio de los Contratos Públicos 2017, Aranzadi, 2018.

6 Sobre las diferencias tanto de soporte como de objetivos de la publicidad que demanda Ley de Transparencia, por un lado, y Ley de Contratos, por otro, SANMARTIN Contratación Abierta, ¿qué es? www.obcp.es.

7 Compartimos la valoración en cuanto a la forma y al fondo de GIMENO FELIU Primeras modificaciones parciales a la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017 www.obcp.es.

8 De nuevo, GIMENO FELIU, La nueva Ley de Contratos del Sector Público: una ventana de oportunidad para recuperar el liderazgo institucional público con y desde la contratación pública, www.obcp.es. (aquí).

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Profesora Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha Curriculum de Isabel Gallego Córcoles


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