Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Julián de la Morena López

Ley de Contratos Públicos en España desde 1963 (Capítulo III. Parte 2ª)

En esta segunda parte del capítulo III, completamos el Título Preliminar del Reglamento General de Contratación, aprobado por Decreto 3354/1967, de 28 de diciembre, para la aplicación de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 abril.

Siguiendo con el Título Preliminar, nos referimos al régimen jurídico aplicable a los contratos del Estado que, este Reglamento de 1967, distinguía entre los “sometidos al ordenamiento jurídico-administrativo”, a los que hoy nominamos como “contratos administrativos” (actual art. 25.1 LCSP2017); los “sometidos de modo supletorio al ordenamiento jurídico-administrativo”, que guardan cierta similitud con los “administrativos especiales” actuales (art. 25.2 LCSP2017); y los “excluidos del ordenamiento jurídico-administrativo”, actualmente “contratos privados” (art. 26 LCSP2017).

Por lo que respecta a los contratos que deben quedar sometidos al ordenamiento jurídico-administrativo (actuales contratos administrativos), por razón de su naturaleza, además de los contratos de obras, de gestión de servicios, de suministros y de los designados expresamente en el presente Reglamento General (que por cierto no hemos detectado ninguno) (art. 25.1 LCSP 2017, con la salvedad de la desaparición en la ley 9/2017 vigente, de los contratos de gestión de servicio público) incluye a aquellos otros en que coincidan las siguientes circunstancias:

  • (1) Que la prestación a que se haya comprometido a entregar el particular esté directamente vinculada a las necesidades de un servicio público que requiera precisamente aquella prestación para su desenvolvimiento regular.
  • (2) Que las obligaciones del contrato particular exijan un tiempo de ejecución o revistan características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público durante el desarrollo del contrato.

Una primera lectura de esta descripción agregada bien podría parecer referida a los contratos administrativos especiales de la LCSP2017, pero el hecho de no prevaler la aplicación, en primer término, de sus normas específicas, nos induce a abandonar esta tesis, por lo que podemos estimar que daba cobertura fundamentalmente a los contratos de servicios y concesiones de obras.

Los contratos excluidos del ámbito de aplicación de la legislación de Contratos del Estado, que citamos en la parte 1ª de este capítulo III, se regulaban por sus normas peculiares, salvo los principios de la misma que debían ser tenidos en cuenta para resolver las dudas o lagunas que pudieran plantearse.

Los contratos de compraventa de inmuebles, de muebles que no tuvieran la consideración de suministros, préstamos, depósito, transporte, arrendamiento, explotación patrimonial, laborales o cualesquiera otros, se regían por sus normas privativas, y, en su defecto, se observarían las reglas siguientes:

Cuando se tratase de contratos que, según su naturaleza, debían quedar sometidos al ordenamiento jurídico-administrativo, éste funcionaría como derecho supletorio, siendo peculiarmente aplicables con tal carácter las normas contenidas en la legislación de Contratos del Estado. En estos casos el órgano administrativo debía incluir en el contrato las cláusulas pertinentes declaratorias de las prerrogativas administrativas (asimilable a los administrativos especiales del art. 25.2 actuales).

Si la naturaleza del contrato excluyese la aplicación general del ordenamiento jurídico-administrativo se observarían, no obstante, los principios comunes establecidos en la Ley de Contratos sobre competencia y procedimiento a falta de reglas específicas al respecto, sin perjuicio de acudir como derecho supletorio a las Leyes civiles y mercantiles.

Los contratos que celebrase el Estado y carecieran en el ordenamiento jurídico de régimen específico se regularían, según su naturaleza, conforme a los principios consagrados en los párrafos segundo y tercero inmediatos anteriores.

Las cuestiones litigiosas surgidas de la interpretación o cumplimiento de los contratos regulados por la presente Legislación serán resueltas por el órgano competente del Departamento que haya celebrado el contrato. Contra sus acuerdos habrá lugar a recurso contencioso-administrativo conforme a los requisitos establecidos por la Ley reguladora de dicha jurisdicción.

También corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para conocer de aquellos contratos que, habida cuenta de su naturaleza, deban quedar sometidos, aunque sea de modo supletorio al ordenamiento jurídico-administrativo.

A los contratos sometidos de modo supletorio al ordenamiento jurídico-administrativo, se les aplicarían las reglas establecidas sobre el particular en la Legislación de Contratos del Estado cuando no contradijeran sus normas privativas, y en especial se tendrían en cuenta las siguientes:

  • (1) La necesidad de que el particular contratante prestase garantías y fianzas para asegurar el cumplimiento de su obligación.
  • (2) Las prerrogativas de la Administración, una vez celebrado el contrato en orden a su interpretación, modificación y resolución.
  • (3) La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las cuestiones que puedan plantearse de conformidad con su ley reguladora.

Los contratos excluidos del ordenamiento jurídico-administrativo eran, generalmente, aquellos contratos típicos del derecho privado, civil o mercantil, en los que no concurrieran circunstancias que hicieran preciso el ejercicio de las prerrogativas administrativas, sin perjuicio del derecho de la Administración a proponer, en su caso, la inclusión de cláusulas convenientes a los fines administrativos a que sirviera el contrato, las cuales tendrían los efectos que determinase el derecho civil o mercantil (similar a los privados regulados en el art. 26 de la LCSP actual).

Los contratos que carecieran en el ordenamiento jurídico de régimen específico, como los atípicos o innominados, debían cumplir, en todo caso, las prescripciones sobre competencia y procedimiento a que hacíamos mención en la primera parte de este capítulo III, y se aplicarían además las prerrogativas administrativas cuando, atendiendo a la naturaleza del negocio, debiera quedar sometido al ordenamiento jurídico-administrativo.

La Jurisdicción ordinaria era la competente para resolver las controversias que surgieran entre las partes en los contratos excluidos del ordenamiento jurídico-administrativo. No obstante, se consideraban actos juridícos separables los que se dictaran en relación con la competencia y procedimiento de contratación y, en consecuencia, podrían ser impugnados ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. La anulación de tales actos llevaría consigo la del contrato que entraría en fase de liquidación sin necesidad de plantear nuevo proceso ante la jurisdicción ordinaria.

Respecto de la Jurisdicción competente indicada dependiendo de la naturaleza de los contratos, podemos considerarla similar a la del art. 27 de la Ley de 2017.

Los actos administrativos separables podían también ser anulados de oficio conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo (entonces la Ley de 17 de julio de 1958, revisada por la Ley 164/1963, de 2 de diciembre).

En aquellos contratos del Estado en los que no pudiera deducirse la naturaleza administrativa del artículo 8, se presumirá que el contrato celebrado por la Administración tiene, a todos los efectos naturaleza privada.

Como puede deducirse de la literalidad del precepto de este Título Preliminar del Decreto 3354/1967, no era fácil distinguir algunos contratos entre administrativos y privados, lo que dificultaba su categorización y, consiguientemente, el régimen jurídico aplicable y la jurisdicción competente según la fase contractual; tal es así que la Junta Consultiva de Contratación del Estado en informe 8/1963, venía a decir que “siempre es difícil deslindar, de entre los contratos de la Administración, aquéllos que deben revestir forma administrativa de aquellos otros que pueden perfeccionarse siguiendo el Derecho civil; por la razón de que tanto en unos como en otros se persigue el fin público, aunque para obtenerlo se adopte la vía de uno u otro Derecho”, lo que viene a decir que lo jurídicamente relevante era que se satisficiera el “fin público”.

Veamos cómo se resolvía la calificación de los contratos de cafetería en edificios públicos en el año 1964, y que en el momento actual nos debatimos entre “concesiones de servicios” (antes gestión de servicio público), servicios puros o administrativos especiales que para todos los gustos hay. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa en informe 79/1964, decía: “El contrato tiene por objeto directo la explotación del negocio de cafetería que ha sido instalado en el edificio del Ministerio. Tanto el inmueble como las instalaciones básicas del negocio son bienes del Estado de servicio público, pero los derechos y obligaciones del adjudicatario se ceñirán a la explotación comercial de la cafetería por un plazo determinado [...] El servicio de cafetería no tiene la consideración de servicio público [...] Ni la naturaleza del servicio, ni la forma de explotación, ni siquiera la situación de los usuarios permite hablar de un contrato de gestión de servicio público [...] El contrato de explotación de la cafetería es de Derecho privado.

En cuanto a los contratos de obras, gestión de servicios o suministros que se celebrasen en el extranjero regían las disposiciones del Decreto 3637/1965, de 25 de noviembre, pues recordemos que en la parte 1ª de este capítulo III, ya indicábamos que tales contratos quedaban fuera del ámbito de la Legislación de Contratos. Una de las cuestiones que ofrecían dificultades en estos contratos era la del pago del precio, a lo que el referido Decreto dedicaba el artículo 4.2 y el artículo 10, en los siguientes términos:

Artículo Cuatro.Dos: “El Ministerio de Comercio deberá informar en los expedientes de contratación que vayan a originar pagos en moneda extranjera y en todo caso se cuidará el especial cumplimiento de las normas dictadas por el Instituto Español de Moneda Extranjera sobre este particular.

Artículo diez: “Se faculta al Ministro de Hacienda para dictar las disposiciones complementarias que resulten precisas para el mejor cumplimiento del presente Decreto y en particular para reglar los procedimientos de pago que sean consecuencia de las obligaciones originadas por contratos celebrados en el extranjero, teniendo en cuenta sus especiales características y los usos internacionales.” Por lo que la Junta Consultiva de Contratos del Estado, mediante informe 13/1967, esclarecía la conveniencia de que “en todo caso de compra patrimonial no se ordene el pago del precio hasta tanto que los bienes y mercancías hayan sido recibidos de conformidad por el órgano competente. Esta cautela está inspirada en la protección del interés del Estado. Las particularidades que revisten estas operaciones con empresas extranjeras, basadas en prácticas comerciales muy arraigadas, hacen preciso reconsiderar la anterior declaración de esta Junta Consultiva, que es útil como regla general en relación con las compras que se celebren con empresas españolas.

Así, el Ministerio de Hacienda mediante Decreto 2990/1967, de 7 de diciembre, daba nueva redacción, de además del artículo 6º del Decreto 3637/1965, al artículo cuarto del mismo, que en lo que aquí interesa, señalaba en su apartado nueve, lo siguiente: “El pago del precio se condicionará siempre a la entrega por el empresario de la prestación convenida, salvo que se oponga a ello el derecho o las costumbres del país, en cuyo supuesto deberá exigirse aval que cubra el anticipo.”

(Continuará)

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Exdirector de la Unidad de Contratación de la Universidad de Castilla - La Mancha. Curriculum de Julián de la Morena López


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