Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Julián de la Morena López

Ley de contratos públicos en España desde 1963 (Capítulo II. Parte 2ª)

Con la promulgación de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, hacemos un repaso de la normativa legal sobre la materia, que se inicia con la Ley de Bases de 1963.

Las formas de adjudicación de los contratos de obras eran la subasta (al mejor postor), requiriéndose, a juicio del Ministro del Departamento, la consignación del presupuesto del proyecto en un sobre cerrado y sellado por la autoridad que acordara la subasta, cuyo sobre era entregado al Presidente de la Mesa de contratación para que después de leídas las proposiciones presentadas procediera a su apertura y a la adjudicación provisional de la obra.

El concurso-subasta, que juntamente con la subasta eran las formas ordinarias de adjudicación, requería una admisión previa a la licitación; para ello, debía presentarse en sobre independiente la solicitud y la documentación requerida. La Administración tenía la facultad de adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa, sin atender necesariamente al valor económico de la misma, o declarar desierto el concurso.

El concurso, cuya aplicación estaba limitada a aquellos contratos en que no fuera posible la fijación de un presupuesto definitivo; los que se refirieran a la ejecución de obras cuyos proyectos o prescripciones técnicas no se hallaren establecidas previamente por la Administración y que hubieran de presentar los licitadores; aquellos para la realización de los cuales facilitara la Administración materiales o medios auxiliares cuya buena utilización exigiera garantías especiales por parte de los contratistas; y los que por su naturaleza exigían aptitudes especiales en los empresarios. En condiciones especiales podía aplicarse en el concurso el procedimiento de admisión previa.

Los licitadores en el concurso podían introducir en sus proposiciones las modificaciones que pudieran hacerlas más convenientes para la realización del objeto del contrato, dentro de los límites señalados en el pliego.

La contratación directa solo podía aplicarse en las siguientes clases de obras: en las que no era posible promover la concurrencia en la oferta o en que por circunstancias excepcionales, debidamente motivadas, no conviniera promoverla; las de reconocida urgencia por circunstancias imprevisibles, que no pudieran tramitarse mediante la tramitación de urgencia, requiriéndose acuerdo del Consejo de Ministros; reparaciones menores o de mera conservación; las de cuantía inferior a 1.500.000 pesetas (unos 9.000 euros); las de notorio carácter artístico; por razones de seguridad del Estado; las de instalación y montaje de los aparatos de faro y señales marítimas; instrumentos de control que exigieran gran precisión y seguridad, que no fueran objeto de un contrato principal de suministro; por falta de licitadores en los procedimientos ordinarios; las que hubiesen sido adjudicadas y el empresario no cumpliera las condiciones para formalizar el contrato; en los casos de continuidad de la ejecución de las obras cuanto el contrato originario se hubiera resuelto; las obras que tuvieran por objeto el ensayo o la experimentación. Todas las adjudicaciones de los contratos debían publicarse en el BOE, excepto los de importe inferior a 5 millones de pesetas (sobre 30.000 euros) y los de carácter reservado.

La perfección del contrato se producía con la adjudicación definitiva y debía formalizarse dentro de los 30 días siguientes a su aprobación. Se prohibía la contratación verbal, excepto las declaradas de urgencia y las de emergencia.

Una vez formalizado el contrato debía remitirse un ejemplar, por medio de los servicios de Intervención al Ministerio de Hacienda para su registro por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y posterior traslado, en su caso, al Tribunal de Cuentas.

Las obras se ejecutarían con estricta sujeción a las cláusulas estipuladas en el contrato y al proyecto base de ejecución, de acuerdo con las instrucciones que diera el facultativo de la Administración, que serían de obligado cumplimiento para el contrista si se le daban por escrito. Se pregona la responsabilidad del contratista de las faltas que pudieran advertirse durante la ejecución de las obras, debiendo cumplir los plazos parciales y, como es natural, el general para la total realización de las mismas, dando opción a la Administración para que, si se incumplieran tales plazos por causa imputable al contratista, de manera que hiciera presumir racionalmente la imposibilidad de cumplir el plazo final, pudiera optar indistintamente por la resolución del contrato con pérdida de la fianza o por la imposición de penalizaciones autorizadas por el Gobierno. Si el retraso no fuera imputable al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos, se podría autorizar una prórroga.

Como actualmente, el contrato se realizaba a riesgo y ventura del contratista, previéndose el derecho del contratista a indemnización por causa de averías, pérdidas o perjuicios ocasionados en la obra en los casos de fuerza mayor, aunque entonces no se incluían expresamente las erupciones volcánicas, los temporales marítimos ni las inundaciones, aunque bien podrían tener cabida en el apartado 6 del artículo 46, a través del siempre recurrido “cajón de sastre” que señalaba a “cualquier otro de efectos análogos”, eso sí previo acuerdo del Consejo de Ministros. Dentro del mismo epígrafe es de destacar los daños causados violentamente en tiempo de guerra, que entonces acompañaba la condición de “a mano armada”, es decir, mediante la utilización de un arma blanca o arma de fuego. En el mismo apartado, la Ley del 65, completaba esta clase de daños a los causados en los casos de sediciones populares y, como ahora, los robos tumultuosos. Subrayo sediciones populares para que reparemos en que la Ley de 2017 refiere en su lugar a los casos de “alteraciones graves del orden público”, posiblemente para intentar alejar estos actos de los delitos contra el orden público a que se refiere el Capítulo II, del Título XXII del Código Penal y de la pena de prisión de 8 a 10 años, pudor que no tenía el legislador del 65, aplicándose en estos casos de “desórdenes públicos” el Capítulo III del mismo Título XXII del Código Penal, pero con prisión de 6 meses a 3 años, además de encarar ese bien jurídico protegido a un punto de vista estrictamente constitucional.

La modificación del contrato de obras en la Ley del 65 se preveía a partir de la perfección del contrato, es decir, cuando entonces se producía la adjudicación definitiva y era aprobado por la autoridad competente, mientras que la Ley de 2017 previene que solo podrán modificarse los contratos durante su vigencia. Además, en la Ley del 65 era causa de resolución del contrato cuando las modificaciones del proyecto, aunque fueran sucesivas, implicaran aislada o conjuntamente alteraciones del precio del contrato en cuantía superior en más o en menos al 20 por 100 del importe del contrato. Como puede advertirse nada que ver con la farragosa redacción actual, cuya eficacia contra la corruptela pudiera justificar el esfuerzo interpretativo a que pueden verse sometidos los gestores de los contratos.

El contrato de obras se extinguía por resolución y por conclusión o cumplimiento del mismo, aunque no se ofrecía en el texto definición alguna de lo que se entendiera por conclusión, lo que hace pensar que el legislador empleaba el término en modo opcional con cumplimiento, sin diferenciar.

En cuanto a la cesión de los contratos de obras, la literalidad del texto era prácticamente idéntica a la actual con carácter general, salvo el inciso de que la cesión “no resulte una restricción efectiva de la competencia en el mercado” y, como es natural, lo ahora señalado respecto de los contratos de concesión. Los requisitos exigibles para la celebración de los subcontratos se reducían tan solo al conocimiento por escrito a la Administración por parte del contratista, a no ser que el contrato facultase ya al mismo a estos efectos y a que las unidades de obra que el adjudicatario contratase con terceros no excediera del 50 por 100 del presupuesto total de la obra principal, salvo, igualmente, que se hubiera autorizado otra cosa en el contrato originario.

La Ley del 65 dedicaba los artículos 60 y 61 a la ejecución de obras por la propia Administración, en las que entonces se imponía una economía superior al 20 por 100, en lugar del 50 por 100 actual, por el empleo de elementos auxiliares utilizables en la obra.

El Título II del texto legal del 65 se dedicaba al contrato de gestión de servicios públicos, dividido en 7 capítulos con un total de 21 artículos, cuyo comentario obviamos por desaparición de esta figura en la Ley 9/2017, en la que se ha incorporado el contrato de concesión de servicios al ya existente contrato de concesión de obras, que permiten a la Administración poder gestionar indirectamente los servicios de su titularidad o competencia siempre que sean susceptibles de explotación económica por particulares, sin que, en ningún caso, impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos, previéndose la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, mediante sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de derecho privado, lo que ha originado la modificación de la Disposición Adicional primera de la Ley 58/2003, General Tributaria, al considerar prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias a las que se exijan por un servicio gestionado mediante gestión indirecta, y la modificación del texto refundido de la Ley Reguladora d las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, añadiendo un nuevo apartado 6 al artículo 20.

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Exdirector de la Unidad de Contratación de la Universidad de Castilla - La Mancha. Curriculum de Julián de la Morena López


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