Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Iván Ochsenius Robinson

Doce principales causas que inciden en un deficiente control de la contratación pública española

En los sistemas habituales de contratación pública existen causas o barreras que nos frenan controlar sus procesos y actividades, las cuales pueden proceder desde nuestra propia institución, como también de factores exógenos. Este artículo tiene como objetivo destacar las principales doce causas que influyen en el deficiente control de la contratación pública en España, y con ello, evidenciar cinco áreas claves que hay que enfrentar: política, normativa, personas o RR.HH, proceso o ciclo de compra, y sistema de datos e información.

Las causas que afectan al control de un sistema de contratación pública las podemos encontrar mayormente en las propias autoridades políticas y su indiferencia de querer controlar; en el marco legal respectivo que no garantiza eficazmente un control óptimo de los recursos públicos; en los propios funcionarios públicos a quienes es necesario comunicaciones claras y efectivas sobre qué beneficios y responsabilidades traerá tal control 1; en el proceso de compra que presenta ineficiencias como duplicidades de actividades, y escasos o muchos controles; y finalmente, en un sistema de información incompleto e inoportuno que debería retroalimentar todo el proceso de contratación para mejorar las decisiones en esta materia.

Estas causas -llamadas también resistencias-, son barreras que impiden alcanzar un nivel óptimo en eficiencia, eficacia y transparencia, entre otros principios, las cuales son muy importante de conocerlas para procurar disminuirlas, o en el mejor de los casos eliminarlas de nuestros sistemas de compras.

En la administración gubernamental, y específicamente en materia de contratos públicos, el implantar procesos de trabajos internos “simples, ordenados, lógicos y comunicados a todos”, ayudará a disminuir estas resistencias al control y su implementación. Muchas veces creemos que lo más moderno, las últimas técnicas, y la mejor calidad son suficientes para lograr operar un sistema de información como el de compras, sin darnos cuenta que para llegar a ejecutarlo eficazmente necesitamos como primer paso: que quienes lo usen lo hagan suyo lo antes posible, y lo operen lo más natural y comprensiblemente posible.

Dicho todo esto, y desde un análisis de las disfunciones relevantes que presenta el actual sistema de contratación español 2, diremos por lo tanto que entre las causas más importantes que afectan el controlar tal sistema, destacan las siguientes doce situaciones que expondremos en un “Diagrama causa-efecto” (o llamado también espina de pescado) 3:

DIAGRAMA CAUSA-EFECTO APLICADO AL DEFICIENTE CONTROL DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA

Diagrama causa-efecto aplicado al deficiente control de la contratación pública española

Seguidamente, describiremos brevemente cada una de las causas expuestas que originan este imperfecto control en materia de contratos públicos:

POLÍTICA

Causa 1. No considerar la contratación pública como función estratégica. Aunque dentro de las escuelas clásicas de administración esta función de aprovisionamiento es considerada de apoyo para los fines organizacionales, al presente, y sobre todo por las altas sumas de dinero que gestiona, se ha convertido en una columna estratégica que hay que saber gestionar, controlar y optimizar. Es por este hecho, que la contratación pública debe estructurarse mediante un “enfoque estratégico”; es decir, instrumentalizarse con objetivos, planes y metas claras alcanzables, donde el control finalmente pueda tener absoluta claridad para entregar mejoras, conociendo el camino que debe garantizar.

Causa 2. Vinculación excesiva de lo político en lo técnico. Esta causa es un mal endémico de la administración pública y no es sólo un problema de su función abastecedora. El que en las áreas de compras exista mayor peso político en las decisiones que técnico, quitará fuerza al control, afectando como consecuencia a la calidad de los bienes entregados al organismo, y por ende, al servicio prestado a los ciudadanos.

Causa 3. Escasez de compromiso político. Difícilmente existirá un control integral y permanente en las áreas de contratación sin una voluntad política que asigne funciones y recursos para ello. Al presente, los controles existentes en esta materia son los tradicionales controles de legalidad y presupuestario-financiero que emanan de la propia administración pública, sin percibir una preocupación mayor por hacer que estos se cumplan, y adicionar otros “complementarios” para garantizar un uso óptimo de los fondos públicos. Hoy en día se aprecia que los recursos para contratación pública sólo se gastan, pero no se miden.

NORMATIVA

Causa 4. Normativa dispersa, excesiva y/o deficientemente aplicada. Un marco jurídico disperso y excesivo, adiciona complejidad para entender el entramado legal de la contratación pública, y con ello, qué aspectos sustantivos deben ser controlados por los entes responsables 4. Además, cuando el ordenamiento jurídico existente -sobre todo en lo referente a garantizar la eficiencia y eficacia de los fondos públicos- no se mide eficazmente, pasa a ser otro factor que incide en este deficiente control. Por último, y como sostiene Transparencia Internacional España, esta “…dispersión normativa o cambios normativos constantes de forma “caótica”, impiden una adecuada transparencia”  5, la cual termina también por obstaculizar un adecuado control.

Causa 5. Inexistencia de un organismo nacional que lidere, coordine, entregue directrices, y controle las adquisiciones a nivel nacional. Si no consta la presencia de al menos un ente a nivel nacional que sea responsable de los lineamientos, coordinación, políticas, supervisión y control de las adquisiciones, las propuestas y acciones que se desarrollen hacia la Administración central, regional y local sólo serán sugerencias que podrán o no ser ejecutadas por los entes adjudicadores, no siendo vinculantes (obligatorias). En este escenario, el control difícilmente tendrá alguna efectividad por no haber quién lo dirija y obligue 6. Asimismo, la escasez de unidades de control interno al interior de las instituciones y revisiones periódicas de los procesos de contratación por órganos externos, es otra causa que incide en este deficiente control.

PERSONAS O RR.HH

Causa 6. Escasa formación y capacitación sobre mecanismos de control interno hacia los funcionarios. Un control deficiente comienza por el desconocimiento que puedan tener los funcionarios de contratación sobre qué y cómo medir sus procesos de adquisiciones, además de la forma de utilizar esta información que entrega el control para mejorar sus decisiones y retroalimentar el sistema.

Causa 7. Ausencia de directivos y jefaturas con liderazgo. Tan importante como la voluntad política es el liderazgo que deben poseer dentro de la institución quienes llevarán a cabo un control del sistema. Son estos últimos quienes deben motivar a sus funcionarios y equipos a controlar, comunicando los resultados de las mediciones a toda la institución, es decir, diseminar la información del control realizado 7.

Causa 8. Ausencia de equipos multidisciplinares al interior de las áreas de contratación. El que exista en su mayoría equipos de trabajo de formación jurídica al interior de las áreas de contratación no es una desventaja, pero si un factor que limita proponer otros controles y soluciones desde otras aristas y enfoques a los problemas que la contratación de hoy está demandando. La contratación pública, como sostiene el Banco Mundial, “es un proceso de negocio dentro de un sistema público” 8; y por ende, deberíamos entenderla, gestionarla y controlarla como tal.

PROCESO O CICLO DE COMPRA

Causa 9. Falta de un Plan de Compras institucional (anual). Si no existe una lista o programa de adquisiciones a realizarse durante el año en la institución, reflejando este hacia dónde deben dirigirse las actividades y recursos respectivos, difícilmente se podrá planificar un control que tenga un camino y objetivos claros, y con ello, que actúe coherentemente. El control permite advertir las desviaciones de un Plan, si este Plan no existe, ¿Qué se va a controlar?

Causa 10. Carencia de otros controles distintos a los legales y presupuestarios. Debemos mencionar que los controles internos en el país, sobre esta materia, están basados fundamentalmente en mediciones concernientes a lo legal (control sobre el cumplimiento de la normativa de contratación), y presupuestario (monitoreo sobre el cumplimiento del presupuesto ejecutado versus el entregado). Este escenario en donde sólo existe un control mínimo, mantiene al país sometido a niveles bajos de desarrollo de su sistema de contratación -con respecto a los países de la UE 9-, pudiendo inferir que es una de las causas importantes del porqué se siguen detectando en el territorio nacional los mismos errores y problemáticas año tras año 10.

Causa 11. Insuficiencia de mecanismos de control interno y evaluación efectivos. El no disponer de mecanismos prácticos y efectivos para medir y obtener información valiosa sobre las adquisiciones tanto desde lo legal y económico, como desde la gestión interna y las disfunciones habituales del sistema, redundará en un proceso de compra ineficiente e ineficaz, generando sólo duplicidades de esfuerzos, bienes de baja calidad, errores recurrentes, y en definitiva, pérdida de legitimidad de los ciudadanos en las instituciones por un deterioro de las prestaciones brindadas.

SISTEMA DE DATOS E INFORMACIÓN

Causa 12. Carencia de información integral y confiable sobre adquisiciones (base de datos). Finalmente, y de acuerdo a Moreno Molina, “existe una absoluta carencia de estadísticas sobre contratos públicos en el país, necesarias para poder diseñar las políticas estratégicas en la contratación del sector público” 11. No puede existir un control objetivo sin información concreta y a tiempo de las adquisiciones que ejecuta una institución ¿Qué calidad de control podemos obtener de un sistema de contratación que se basa en opiniones, apreciaciones y/o decisiones, no sustentadas en base de datos que provengan de las operaciones diarias en esta materia? El control eficiente es información oportuna; y la información oportuna es la base del control.

Las doce causas aquí expuestas van creando la percepción en la sociedad de un aparato público que lo acepta y perdona todo, al cual deberíamos exigirle abrir la contratación pública a un control social efectivo que permita presionar por cambios y transparentar actuaciones. Hay que obligar a las Administraciones a escuchar primero y luego hacer; y no al revés.

A nivel institucional, gran parte de estas causas deberían medirse y evaluarse cuantitativamente, para luego de priorizarlas de acuerdo a como afectan al sistema, proponer planes y acciones precisas para darles respuesta, definiendo plazos y responsables. Para concretar lo anterior, Martín-Retortillo Baquer expresa que hay que contar con los funcionarios y no dejarlos a un lado 12; idea planteada también por Chiavenato Idalberto, quien sostiene que “las organizaciones surgen para aprovechar la sinergia de los esfuerzos de varios individuos que trabajan en conjunto” 13. Por consiguiente, debemos comprender finalmente que hay que controlar “con” los funcionarios, y no sólo “a” los funcionarios. Buscar dar solución a estas causas expuestas no garantizará un proceso de compra óptimo, pero si se acercará bastante a esta meta, comenzando asimismo a crear una cultura de medición institucional tan necesaria por estos días.

Desde el concepto de la eficacia administrativa, se plantea que para lograr ésta se debe alcanzar una de sus condiciones esenciales: la adaptación al ambiente externo 14. Por esta razón, sólo nos queda por preguntarnos, ¿Está nuestra contratación pública escuchando lo que ocurre en su entorno para adaptarse a las nuevas necesidades de control?, y complementario a ello, ¿Se está controlando lo que realmente importa?

Por último, debemos mencionar también que la exigua disponibilidad de recursos en ocasiones se presenta como otra barrera adicional a este trabajo de controlar, sin embargo, cuando hay voluntad política simplemente se reordenan los presupuestos públicos, priorizando una parte para este trabajo. El control sólo será un gasto cuando no se utilicen sus resultados; pasando a ser una inversión a plazo fijo y sin riesgos, cuando se haga todo lo contrario. A fin de cuentas, el control que se haga de nuestro sistema de adquisiciones debemos valorarlo por su utilidad, y no por otras condicionantes.

 

Referencias:

  1. Confederación Española de Organizaciones Empresariales, CEOE (2015). “Informes. Legislar menos, legislar mejor”. Madrid.
  2. Comisión Europea.
    - (2014). “Informe de la comisión al Consejo y al Parlamento Europeo informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE”. Bruselas, COM(2014) 38.
    - (2016). “Recomendación de decisión del consejo por la que se formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit que se considera necesaria para poner remedio a la situación de déficit excesivo”.
    - (2017). “Commission staff working document: Country Report Spain 2017. Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances”.
  3. Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC (2015). “PRO/CNMC/001/15 Análisis de la Contratación Pública en España: Oportunidades de mejora desde el punto de vista de la competencia”. España.
  4. Chiavenato Idalberto (1999). “Administración de recursos humanos”. Quinta edición, noviembre, editorial Mc Graw Hill.
  5. De la Morena López Julián (2015). “Principios generales de la contratación del sector público: (art. 1 TRLCSP; arts. 1 y 2 Directiva 2004/18/CE; art. 76 Directiva 2014/24/UE)”. Revista Contratación Administrativa práctica, nº 139, septiembre-octubre. Editorial La Ley.
  6. Escobar María Jesús, Plasencia Félix, García Seijas Javier y Perelli José Luis (2017). “La crisis del sistema de contratación pública de infraestructuras en España: razones para el cambio y 25 propuestas de actuación”. Ernst & Young, S.L.
  7. Gimeno Feliú José María.
    - (2015a). “Informe especial. Sistema de control de la contratación pública en España”. Observatorio Contratación Pública.
    - (2015b). “La reforma comunitaria en materia de contratos públicos y su incidencia en la legislación española. Una visión desde la perspectiva de la integridad”. Ponencia AEPDA.
    - (2016). “La transposición de las directivas de contratación pública en España”. Observatorio Contratación Pública. Congreso Internacional de Cuenca.
  8. Gómez Mateo Juan (2016). “Breves reflexiones entorno a los principios generales como base de un derecho global de la contratación pública”. Diario La Ley, nº 8887, Sección Tribuna, 22 de Diciembre, Editorial Wolters Kluwer.
  9. Institute for Innovation and Improvement, NHS (2010). “The Handbook of Quality and Service Improvement Tools”. University of Warwick. UK.
  10. Martín-Retortillo Baquer Sebastían (1983). “El reto de una administración racionalizada”. Cuadernos civitas.
  11. Moreno Molina José Antonio (2013). “La nueva Legislación Europea sobre contratación pública y su impacto sobre las administraciones locales”. Número extraordinario de la Revista de estudios locales.
  12. Moreno Molina José Antonio y Pintos Santiago Jaime (2015). “El sistema de contratación pública español”. Aletheia. Cuadernos Críticos del Derecho.
  13. Tribunal de Cuentas Español (2016). “Informe de fiscalización de la contratación de las entidades locales de las comunidades autónomas sin órgano de control externo propio, período 2013-2014”. nº 1178.
  14. Tribunal de Cuentas Europeo (2015). “Informe especial: necesidad de intensificar los esfuerzos para resolver los problemas de contratación pública que afectan al gasto de la UE en el ámbito de la cohesión”. nº 10. Luxemburgo.
  15. Unión Europea (2015). “Public procurement -Study on administrative capacity in the EU Spain Country Profile”.
  16. World Bank (2016). “Procurement”. Assessment of Country's Public Procurement System”. Recuperado el 12 de abril de 2016 en http://web.worldbank.org/wbsite/external/projects/procurement/0,,contentMDK:20105527~menuPK:84285~pagePK:84269~piPK:60001558~theSitePK:84266~isCURL:Y,00.html.
  17. World Bank Group (2016). “Benchmarking Public Procurement 2016: Assessing Public Procurement Systems in 77 Economies”, Washington, DC.

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1 Como así también el involucramiento de tales funcionarios en todo este proceso de medición, implicando incentivos concretos en tal trabajo. Algunas de las barreras habituales de los funcionarios públicos son causadas por: miedo a los cambios; desconocimiento de las ventajas del sistema, así como de sus fortalezas; escasez de incentivos ante el cambio; factores culturales tales como edad, insuficiente formación, conservadurismo, poca aversión al riesgo, etc.

2 Ver disfunciones relevantes del sistema de contratación pública español en: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC (2015); Gimeno Feliú (2015a); Gimeno Feliú (2015b); Gimeno Feliú (2016); Moreno Molina (2013); Tribunal de Cuentas Español (2016); Unión Europea (2015); Comisión Europea (2017); Comisión Europea (2016); Indicadores página web Comisión Europea. The EU Single Market. Single Market Scoreboard. Performance per policy área. Public Procurement. Recuperado el 13 de abril de 2016 en http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm; Confederación Española de Organizaciones Empresariales CEOE (2015); Documento “Propuestas electorales a los partidos políticos sobre transparencia y prevención de la corrupción”. Transparency International España; Jornada “Hacia una transparencia integral en la contratación pública”, organizada por Transparencia Internacional España. Conclusiones. Observatorio Contratación Pública, 3 de julio de 2017; entre otros.

3 Esta es una herramienta de análisis que nos permite obtener un cuadro detallado y de fácil visualización de las diversas causas que pueden originar un determinado efecto o problema (Institute for Innovation and Improvement, NHS (2010), p.44; y, Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales. Apuntes recuperado en http://gio.uvigo.es/asignaturas/gestioncalidad/GCal0405.DiagramaCausaEfecto.pdf. Ver mayor detalle y ejemplos en Roger G, Schroeder (2004). “Administración de operaciones. Concepto y casos contemporáneos”. Mcgraw-Hill. pp.182-187, y Kauru Ishikawa (1997). “¿Qué es el control total de calidad? Modalidad japonesa”. Décima primero reimpresión, pp.75-77 y 252-253.

4 Ver mayor detalle sobre este punto en: Moreno Molina y Pintos Santiago (2015), p.208 y 211; Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC (2015), p.27; Vásquez Francisco (2016). “Opinión Diario el Mundo de España”. Recuperado el 30 de junio de 2016 en http://www.elmundo.es/economia/2016/04/19/571605d0ca4741c7118b4591.html; Confederación Española de Organizaciones Empresariales, CEOE (2015), p.3; Gómez Mateo (2016); Martín-Retortillo Baquer (1983), p. 24 y 43; y, Escobar et al (2017), p.20.

5 Documento “Propuestas electorales a los partidos políticos sobre transparencia y prevención de la corrupción”. Transparency International España, p.4.

6 Ver mayores fundamentos sobre este punto en: Gómez Mateo (2016); CNMC (2015); y World Bank (2016).

7 Los encargados de las áreas de compras no sólo deben dirigir su Unidad, sino también informar, capacitar y formar a sus empleados internos en normativa, procesos, gestión de recursos, negociación, y gestión de contratos. Liderar es también enseñar, conduciendo a sus equipos de trabajo a un aprendizaje continuo sobre la materia, así como el control y evaluación de la misma.

8 World Bank Group (2016), p.2.

9 Página web Comisión Europea. The EU Single Market. Single Market Scoreboard. Performance per policy area. Public Procurement. Recuperado el 17 de mayo de 2017 en http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/

10 Es por ello que se recomienda, basado en experiencias de países como Estados Unidos, Reino Unido, Corea del Sur, México, Chile, entre otros, disponer además de otros controles, tales como: eficiencia, eficacia, riesgos, gestión y estratégico.

11 “Crónica de la I Jornada sobre nuevos escenarios de la contratación pública”. El Consultor Contratación Administrativa, 9 de Mayo de 2017, Editorial La Ley. nº 149. Según el Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo al año 2015, el cual analizó las deficiencias de gestión que incluían las referentes a contratación pública, se evidenció que los países de la UE comunican muy pocas irregularidades en compras que consideran fraudulentas, señalando que España y Francia no comunicaron ninguna entre 2007 y 2013 (Tribunal de Cuentas Europeo (2015), p.25).

12 Martín-Retortillo, op. cit., pp.29-30.

13 Chiavenato Idalberto (1999), p.2.

14 Ibid, p.52.

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Profesional e Investigador en Control y Evaluación de la Contratación Pública. Doctorando de la Universidad de Zaragoza. Curriculum de Iván Ochsenius Robinson


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