Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Julián de la Morena López

Ley de contratos públicos en España desde 1963

Con la promulgación de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, hacemos un repaso de la normativa legal sobre la materia, que se inicia con la Ley de Bases de 1963.

Próxima a promulgarse la nueva Ley de Contratos del Sector Público, puede resultar de interés hacer un repaso de la normativa legal sobre la materia, en la que podemos denominar como “la edad contemporánea” de la misma y su evolución en diversos conceptos contractuales para una mejor visión de la evolución de los mismos y comparar, lo más objetivamente posible, las diferencias a lo largo de esta etapa cronológica que iniciamos con la Ley de Bases de 1963, con un inciso de 1683 y 1852, que, intencionadamente, colocamos a modo de preámbulo por si alguno de los lectores no advirtiera, por su contenido, lejanía histórica alguna.

“... Hay algunos trabajos en los últimos años que no han terminado y que no se terminarán, y todo esto, Monseñor, por la confusión que causan las frecuentes rebajas que se hacen en sus obras, lo que no sirve más que a atraer como contratistas a los miserables, pillos o ignorantes, y ahuyentar a aquéllos que son capaces de conducir una empresa. Yo digo más, y es que ellos retrasan y encarecen considerablemente las obras porque esas rebajas y economías tan buscadas son imaginarias y lo que un contratista que pierde hace lo mismo que un náufrago que se ahoga, agarrarse a todo lo que puede; y agarrarse a todo, en el oficio de contratista, es no pagar a los suministradores, dar salarios bajos, tener peores obreros, engañar sobre todas las cosas y siempre pedir misericordia contra esto y aquello…”. (CARTA DE SEBASTIAN VAUBAN, COMISARIO DE FORTIFICACIONES DE LUIS XIV AL MINISTRO FRANCÉS DE LA GUERRA. AÑO 1683).

Y, como no podía faltar, el famoso preámbulo del Real Decreto de 27 febrero de 1852, publicado por Bravo Murillo, que, curiosamente, se abría así:

"Señora (refiriéndose a la Reina Isabel II): Autorizado competentemente por V.M., previo acuerdo del Consejo de Ministros, presentó el de Hacienda a las Cortes en 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los tiros de la maledicencia...".

La única modalidad de contratación que se establecía era la subasta (precio más bajo) y se preveían determinados casos en que podía aplicarse la contratación directa (precedente del procedimiento negociado actual):

  1. Los contratos que no excedan de 30.000 reales 1 en su total importe, o de 6.000 las entregas que deban hacerse anualmente, si el concierto se verifica por uno de los Ministros de la Corona.
  2. Los contratos que no excedan de 15.000 reales en su total importe, o de 5.000 las entregas que deban hacerse anualmente, si el concierto se verifica por las Direcciones generales.
  3. Los contratos que no excedan de 5.000 reales en su total importe, o sea 1.000 las entregas anuales, si el contrato se celebra por delegación en las provincias, y se autorizase para ello por el Gobierno o su delegado.
  4. Los contratos sobre objetos cuyo productor disfrute de privilegio de invención o introducción.
  5. Aquellos que sean sobre artículos en que no haya más que un solo productor.
  6. Los que versen sobre objetos de que no haya sino más que un solo poseedor.

1) Ley 198/1963, de 28 de diciembre, de Bases de Contratos del Estado:

Refiere el texto que seguirían vigentes hasta la entrada en vigor del texto articulado, las normas sobre contratación administrativa promulgadas desde comienzos del siglo XX, tales como el capítulo V (dedicado a la Contratación del Estado) de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, reformada por la Ley de 20 de diciembre de 1952, la Ley de Fianzas, de 20 de diciembre de 1960. Los pliegos de condiciones generales, algunos vigentes desde el 13 de marzo de 1903, seguirían vigentes en cuanto no se opusieran al texto articulado y en tanto no se sustituyeran por las disposiciones en desarrollo de la misma Ley o por otros pliegos de igual naturaleza. Así el avance de la ciencia del Derecho exigía concretar en normas positivas las orientaciones requeridas por la situación sociológica imperante, bajo principios jurídicos y administrativos acordes con las necesidades actuales (entonces). Los organismos autónomos regulados por la Ley de 26 de diciembre de 1958 (entre ellos las Universidades), se verían afectados en cuanto a las contrataciones públicas, a las disposiciones que el Gobierno estimara necesarias con el fin de adaptar a los mismos la Ley de Contratos del Estado.

Decía el legislador que se pasaba del “Estado inhibicionista, o del puro Estado de derecho de primeros de siglo, al Estado social o promotor permanente de los intereses públicos que ahora integramos”. Situaba el contrato como pieza maestra del nuevo estilo del operar administrativo.

Se ponía de relieve que la pasada legislación centraba su atención en los modos de adjudicación, olvidándose de fase tan primordial como la gestación del contrato y la subsiguiente fase de ejecución y conclusión del mismo…más importante que la ejecución de la obra misma, es la oportunidad de su promoción y la valoración de los fines públicos a que sirve (un contrato puede ser formalizado de modo ventajoso para la Administración, y, sin embargo, ser inoportuno para los intereses generales). Partiendo de esta idea matriz, la Ley de Bases desenvuelve una serie de normas preocupadas, no solamente de la disciplina del convenio, sino de la pertinencia del mismo, de su eficacia y de los órganos encargados de velar por el perfeccionamiento del sistema.

La seriedad de los compromisos, el estricto cumplimiento de las cláusulas que voluntarıamente son aceptadas por el empresario y las contraprestacıones que vinculan a la Administración son axiomas que se consagran como inviolables, de modo que los derechos de ambas partes se equilıbren sin temor a actuaciones ajenas a lo convenido, con todas las salvedades y excepciones de que es acreedor el interés público…Los modos de adjudicación serán planteados de manera que puedan apreciarse por la Administración todas las circunstancias convenientes en las proposiciones, huyendo, en lo posible, tanto del automatismo de los viejos procedimientos como de la designación discrecional del empresario.

LAS BASES:

La Base I, recoge la capacidad de las partes, la libertad de pactos, el valor de los pliegos, la fiscalización y la jurisdicción competente, se rechaza la contratación verbal.

La Base II, bajo epígrafe de “Contratos del Estado en general”, declara que aun cuando la materia regulada en la Ley de Bases afecta a los contratos de obras, servicios y suministros, los más frecuentes; los principios y reglas básicas cardinales de la reforma, reciben una virtualidad expansiva que dará unidad y cohesión a todos los negocios del Estado.

La Base III, se ocupa de la “preparación del contrato de obras”, fase que se declara de tal relieve que influye decisivamente en la consecución de los bienes últimos del negocio, bajo sus aspectos objetivo y funcional. Recomienda la conveniencia de que el contrato debe llevarse bajo una “gestión pausada” (serena previsión) y “ejecución rápida” (expedita y sin contratiempos).

La Base IV, dedicada a la selección del contratista (formas de adjudicación del contrato de obras), resaltaba dos medidas fundamentales: romper el viejo sistema que otorgaba a la subasta el primado absoluto como forma de contratación del Estado; y el establecimiento de un Registro de Contratistas que implica, por su propia razón de ser, la previa clasificación de aquéllos en función de su idoneidad técnica y financiera. Así surgen el concurso y el concierto directo, además de la subasta, el concurso-subasta y la adjudicación directa, argumentando que lo que en verdad se pretende muchas veces al buscar las formas (de adjudicación) excepcionales es, simplemente, huir de los riesgos inherentes a una elección indiferente del contratista sin acepción de calidades de ningún género.

La Base V, referida a los efectos del contrato de obras. Se otorga al contrato la naturaleza de vínculo fundamental que liga a las partes. La vitalización del contrato adquiere su manifestación más consumada y la garantía de Administración y empresario se cifran en el cumplimiento de lo convenido. El tratamiento de la mora en el cumplimiento del contrato puede ser el de la resolución con pérdida de fianza o la imposición de penalidades especiales, admitiéndose la prórroga cuando el retraso fuera producido por motivos imprevisibles. Se consagra el principio tradicional de la ejecución a riesgo y ventura del contratista, como nota más típica del compromiso del empresario. El supuesto de fuerza mayor adquiere un carácter más comprensivo y permite incluir en su dogmática por razón de analogía todas aquellas incidencias perturbadoras del equilibrio técnico y financiero del negocio. Como desarrollo del axıoma del mutuo respeto a las prestacıones, se establece la obligación de pagar el interés legal por la Administración en caso de demora en los abonos, quedando, de esta forma, garantizado el contratista y defendido su legítimo interés.

La Base VI, de la modificación del contrato de obras. Sólo podrá acordarse la modificación del contrato dentro de los límites que establezca el ordenamiento jurídico, sentando que, cuando una obra pública ha sido bien proyectada y adecuadamente contratada, no hay razón para presumir, con carácter general la necesidad de posteriores reformados que tienden en muchas ocasiones a paliar situaciones no calculadas o, en definitiva, defectos de previsión. Se prevén los casos de suspensión provisional y definitiva y los aumentos y reducciones del volumen de obra, procurando que ese ejercicio, basado en el interés público, sea todo lo respetuoso que merece, con el vínculo contraído.

La Base VII, sobre la extinción del contrato, que lo destaca el texto como uno de los más interesantes del desarrollo del contrato. Se llevan a cabo las liquidaciones correspondientes, la recepción de la obra y, en su caso, la resolución del contrato, que provoca, generalmente, una prematura liquidación del compromiso. Existe una recepción provisional y otra definitiva.

La Base VIII, se refiere novedosamente a la cesión de contratas y subcontratos. Aunque desde un punto de vista económico, tanto la cesión de contratas como los subcontratos deben reputarse favorables, en cuanto da flexibilidad al mercado y permite Ia participación de las empresas pequeñas en la ejecución de las grandes obras públicas; desde un punto de vista administrativo es muy prudente someterlas a previas autorizaciones, a fin de que no se originen especulaciones dañosas o subrogatorias de empresarios, contrarias a los criterios que dieron lugar a la perfección del contrato.

La Base IX, regula el contrato de gestión de servicios públicos, diseñando un esquema común, que es acometido por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, reduciendo a una síntesis la innumerable legislación existente, nacida al margen de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública que tan escasas aportaciones realizó en este campo, y de los estudios concluidos por la doctrina científica.

La Base X, de los modos de contratar la gestión de los servicios públicos, que establece: la concesión, la gestión interesada, el concierto y la sociedad de economía mixta. En cuanto a la forma de adjudicación de estos contratos, se consagra el concurso, como regla general y, en los casos que taxativamente se señalen, el concierto directo.

La Base XI, sobre los efectos del contrato de gestión de servicios públicos. Prevé en orden a garantizar la continuidad y la eficacia del servicio, que las subvenciones a abonar por la Administración puedan alternarse con el canon que debe pagar el contratista y el régimen de tarifas que han de ser satisfechas por el usuario del servicio.

La Base XII, sobre la extinción de los contratos de gestión, que encuadran dentro de sí supuestos privativos, como son la reversión y el rescate.

La Base XIII, trata de la cesión del contrato de gestión y los subcontratos, que como explotaciones económicas, que generalmente son desde el punto de vista empresarial, deben revestir una mayor flexibilidad (refiriéndose respecto al contrato de obras).

La Base XIV, regula el contrato de suministro, que lo define como “aquel mediante el cual compra la Administración de forma reiterada una pluralidad de bienes o servicios en plazos sucesivos, pues las adquisiciones unitarias encuentran su tratamiento en otro texto legal. En esta Base XIV se preocupa de la creación de órganos especiales en la Administración para preparar estos contratos con una clara tendencia a su unificación (se gesta el popular y muy bien valorado desde siempre “Servicio Central de Suministros”). El concurso es la forma ordinaria de adjudicación de estos contratos, siendo procedente el concierto directo en los casos que taxativamente se establezcan.

La Base XV, en la que se establece por primera vez la calificación y clasificación de los contratistas de obras con vistas a su selección. Aun a trueque de limitar de alguna manera la absoluta libertad de concurrencia, se estıma necesario evitar, de una parte, que la Adminıstración comprometa sus intereses con quien de suyo carece de los medios técnicos y financieros necesarios para cumplir sus obligaciones, y de otra, que se adquieran por el contratista compromisos desproporcionados que a la larga solo pueden causarle perjuicios. Como correctivo del sistema existe la posibilidad de que sean objeto de especial clasificación las asociaciones temporales a través de las cuales podrán acceder los contratistas de menores posibilidades a las obras de mayor envergadura.

La Base XVI, se ocupa del Registro de Contratos, que aspira a un exacto conocimiento de los contratos celebrados por el Estado, en orden al cabal conocimiento de sus líneas esenciales que ha de constituir el necesario cúmulo de experiencias para un constante perfeccionamiento de la contratación pública y, como no, a efectos de estadística completa.

La Base XVII, y última, regula las garantías, a las que califica el legislador como pieza fundamental en la contratación administrativa.

RESUMEN:

  1. La Ley de Bases de Contratos del Estado, viene a presentar la autorización al Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, para que en el plazo de un año dictarse el texto articulado de esta Ley. Asimismo, faculta al Ministerio de Hacienda para que pueda proponer al mismo Gobierno las disposiciones reglamentarias precisas para el cumplimiento de la Ley de Bases, que podrán ser refundidas en un Reglamento General.
  2. Se autoriza al Gobierno para revisar, a propuesta del Ministerio de Hacienda, cuantos procedimientos inciden en la contratación del Estado.
  3. La promoción de obras públicas requerirá siempre la previa existencia de Planes debidamente aprobados.
  4. Mantenía vigentes hasta la entrada en vigor del texto articulado, las normas sobre contratación administrativa promulgadas desde comienzos del siglo XX, tales como el capítulo V (dedicado a la Contratación del Estado) de la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, reformada por la Ley de 20 de diciembre de 1952, la Ley de Fianzas, de 20 de diciembre de 1960, así como los pliegos de condiciones generales, en cuanto no se opusieran al texto articulado y en tanto no se sustituyeran por las disposiciones en desarrollo de la misma Ley o por otros pliegos de igual naturaleza.
  5. Los Organismos Autónomos se verían afectados en cuanto a las contrataciones públicas, a las disposiciones que el Gobierno estimara necesarias con el fin de adaptar a los mismos la Ley de Contratos del Estado.
  6. Da más importancia a la oportunidad de promoción de la obra y a la valoración de los fines públicos a que sirve, que a la ejecución de la obra misma.

(Continuará)

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Exdirector de la Unidad de Contratación de la Universidad de Castilla - La Mancha Curriculum de Julián de la Morena López


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