Observatorio de Contratación Pública

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Opinión

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Manuel Ruiz Daimiel

La resolución del contrato por incumplimiento de las obligaciones contractuales esenciales. Una crítica a la actual regulación formalista

Una obligación contractual esencial sería aquélla obligación que tiende a la determinación y concreción del objeto del contrato y que por tanto deriva del mismo.

La resolución de los contratos es una de las prerrogativas que la Ley otorga a los órganos de contratación en aras de la protección del interés público.

Tradicionalmente se ha recogido como causa de resolución del contrato el incumplimiento de las obligaciones esenciales.

Una obligación contractual esencial sería aquélla obligación que tiende a la determinación y concreción del objeto del contrato y que por tanto deriva del mismo, de forma que su incumplimiento determinaría que no se alcanzara el fin perseguido por el contrato1.

La Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público mantuvo entre las causas generales de resolución de los contratos administrativos, el incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, pero añadió una exigencia: que las obligaciones contractuales esenciales, se recogiesen como tales en el pliego o en el contrato. El actual artículo 223 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público recoge en su letra f), la misma redacción: “El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato.”

El cambio que se produce a partir de 2007 no es baladí, pues supone pasar de una concepción donde prima la naturaleza de la obligación incumplida, que sea realmente esencial, a una “formalista” donde lo que importa es el aspecto formal de que la obligación sea calificada como esencial en los pliegos o en el contrato, justificando la reforma como un reforzamiento de la seguridad jurídica.

La legislación actual, en nombre de la seguridad jurídica, y con el fin de terminar con una práctica supuestamente abusiva de la Administración, ha decidido trasladar a los órganos de contratación “el problema de interpretar qué obligaciones eran esenciales y cuáles no lo eran”, en palabras de la Junta Consultiva en su informe 63/2011. Ahora los órganos de contratación deben preocuparse de recoger en los pliegos todas las posibles incidencias que pueden surgir en la vida de un contrato y que supongan una obligación esencial cuyo incumplimiento determina la imposibilidad del contrato de alcanzar su fin.

La actual legislación formalista plantea varios problemas, siendo el fundamental qué ocurre si se incumple una obligación verdaderamente esencial pero que no ha sido calificada como tal en el pliego.

Ante este problema la JCCA del Estado, el Consejo de Estado, las Juntas Consultivas y Consejos Consultivos de la Comunidades Autónomas han dado respuestas dispares.

La JCCA del Estado ha adoptado una postura formalista en su informe 63/2011“Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares no califique una obligación contractual como esencial, su incumplimiento no podrá constituir causa que justifique la resolución”

Por su parte el Consejo de Estado y los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas han primado la esencialidad de la obligación frente al aspecto puramente formal, al tener en cuenta las “desfavorables consecuencias que para el interés general se podrían derivar de una interpretación estricta de la norma que impidiese la resolución ante incumplimientos de obligaciones esenciales”, en palabras del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

En resumen la actual regulación formalista ha creado un problema donde antes no lo había, dando lugar a situaciones que en algunos casos pueden calificarse como absurdas, como en un contrato de gestión de servicio público que ante el impago del canon por parte del contratista no se puede resolver el contrato por no haberse calificado como obligación esencial dicho pago. (Dictamen 24/2015, Consejo Consultivo Castilla La Mancha)

Y el futuro no es muy halagüeño, ya que en el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 209 letra f se recoge como causa de resolución del contrato:

“El incumplimiento de la obligación principal del contrato.

Serán, asimismo causas de resolución del contrato, el incumplimiento de las restantes obligaciones esenciales siempre que estas últimas hubiesen sido calificadas como tales en los Pliegos o en el correspondiente documento descriptivo, cuando concurran los dos requisitos siguientes:

  1. Que las mismas respeten los límites que el apartado 1 del artículo 34 establece para la libertad de pactos.
  2. Que figuren enumeradas de manera precisa, clara e inequívoca en los pliegos o en el documento descriptivo, no siendo admisibles cláusulas de tipo general.

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1 Entre otros Dictamen 212/2014, del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

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Subdirector Adjunto Curriculum de Manuel Ruiz Daimiel


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