Observatorio de Contratación Pública

Observatorio de Contratación Pública

Observatorio de Órganos consultivos

Sobre la conformidad (o no) a Derecho de la tramitación de emergencia para contratar los servicios, suministros y demás prestaciones vinculadas a la convocatoria electoral del próximo 28 de abril

Informe 17/19, de 4 de marzo de 2019.
Por Rafael F. Acevedo

El presente informe de la JCCPE responde a una consulta urgente que la Subsecretaría del Ministerio del Interior le plantea sobre la conformidad (o no) a Derecho de acudir a la tramitación de emergencia del artículo 120 LCSP para contratar los servicios, suministros y demás prestaciones vinculados a las elecciones generales del próximo 28 de abril.

El proceso electoral, como pone de manifiesto la citada solicitud, requiere la contratación de numerosos servicios, y suministros que, tanto el Ministerio del Interior, como las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno y otros organismos, deben acometer para que los comicios se desarrollen con normalidad. Así, por ejemplo, resulta preciso contratar la difusión provisional de resultados, el suministro de urnas de votación y de cabinas y soportes, los sobres electorales o las campañas institucionales, entre otras muchas prestaciones.

Lo que distingue la presente convocatoria electoral de las anteriores es que “las Cámaras -afirma la consulta- se disolverán de manera anticipada por una decisión del Presidente del Gobierno anunciada con escaso margen de antelación a la convocatoria que da inicio al calendario electoral” (el subrayado es mío). En concreto el Presidente anunció el pasado quince de febrero su decisión de convocar elecciones generales para el 28 de abril, lo que exige publicar en el BOE el Real Decreto de convocatoria el cinco de mazo, para cumplir con el requisito que recoge el artículo 42 LOREG de que las elecciones se celebren el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria. En procesos electorales anteriores, incluso de elecciones anticipadas, el anuncio se efectuaba con suficiente antelación (se pone el ejemplo de las elecciones de 2011 en las que el anuncio se conoció con casi cuatro meses de antelación).

De ahí, se lamenta la Subsecretaría del Ministerio del Interior, que haya sido imposible iniciar la tramitación de los contratos necesarios con el tiempo imprescindible para que los servicios y suministros estén disponibles en el momento exigido por la legislación electoral. Y los procedimientos de contratación ya iniciados lo han sido sin contar aún con el crédito adecuado y suficiente para su celebración, lo que, de no aprobarse a tiempo el expediente de ampliación de crédito, convertiría tales contratos de celebrarse en nulos de pleno derecho, de conformidad con el artículo 39.2.b) LCSP.

La JCCPE comienza su respuesta afirmando que la regulación del procedimiento de emergencia, habida cuenta de que supone excluir las garantías derivadas de los principios de concurrencia e igualdad de los licitadores, únicamente puede utilizarse en determinados supuestos “absolutamente excepcionales”. De ahí que la Ley solo permita utilizarlo en tres supuestos, a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional.

Descarta ab initio la Junta que tanto la primera como la tercera puedan encajar en el caso planteado. En cambio, la segunda, situaciones que puedan producir grave peligro, estima que “sí se podría encuadrar genéricamente una posible coyuntura en la que, por la falta de terminación de los procedimientos de licitación iniciados, no fuese posible celebrar las elecciones generales, con los riesgos inherentes para el normal desenvolvimiento del proceso democrático y los riesgos de orden público que todo ello puede implicar”.

Consciente, no obstante, de los evidentes peligros que esta hipótesis plantea, de inmediato la rodea de una serie de cautelas que de algún modo salvaguarden su excepcionalidad, cautelas que extrae de la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales 102/2017, de 27 de enero. En dicha Resolución el TACRC exige para que proceda la tramitación de emergencia que se cumplan las siguientes condiciones, las primeras cuatro extraídas del Informe de la entonces JCCA del Estado 20/2003, de 20 de junio, a las que el propio TACRC añade una quinta:

a) Que concurra alguno de los supuestos que taxativamente establece la ley, sin que sea suficiente cualquier otra circunstancia que dé lugar a una situación de urgencia.

b) Que no sea suficiente para resolver la situación la utilización de otros procedimientos menos restrictivos de la libre concurrencia. Esta exigencia le parece fundamental a la JCCPE para evitar un uso abusivo de este procedimiento. Debe quedar claro, subraya, que si existe la posibilidad de tramitar de modo ordinario los contratos derivados de la convocatoria de las elecciones, ya sea empleando el sistema de la división en lotes, ya acudiendo a algunos de los procedimientos establecidos en la ley [por ejemplo, el negociado sin publicidad por razones de imperiosa urgencia del artículo 168.b).1º LCSP], esta ha de ser la vía empleada.

Además, llama la atención sobre el hecho de que este procedimiento no se haya empleado en ocasiones anteriores. De forma poco velada la JCCPE está aquí contradiciendo al autor de la consulta cuando afirma la existencia de un antecedente que “no puede obviarse”. Se refiere la Subsecretaría del Ministerio del Interior a las elecciones al Parlamento de Cataluña de 21 de diciembre de 2017. En dicha ocasión se adoptó por el Consejo de Ministros el Acuerdo de 3 de noviembre de 2017, publicado por Orden PARA/1062/2017, de la misma fecha, a cuyo tenor “podrán tener la consideración de emergencia, previa declaración de esta, en cada caso, por el correspondiente órgano de contratación, los servicios, suministros y demás prestaciones vinculados con la celebración” de las citadas elecciones. A la Subsecretaría le resulta evidente que la imposibilidad de tramitar los contratos necesarios por otros procedimientos suponía un serio riesgo tanto para el normal desarrollo del proceso democrático como, incluso, para el orden público. Pero omite que dicho proceso electoral se produjo en el marco de la aplicación del artículo 155 CE, precepto constitucional que, en las situaciones excepcionales que el mismo describe y previo cumplimiento de ciertos trámites, autoriza al Gobierno para “adoptar las medidas necesarias” para obligar a la Comunidad autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del interés general. La extrema gravedad de la situación, en la que estaba en juego incluso la propia integridad del Estado, no permite dudar de que entonces sí concurría uno de los supuestos que permiten acudir a la tramitación de emergencia del artículo 120 LCSP (artículo 113 TRLCSP/2011). Los hechos, su gravedad, son conocidos por demás. Comparar los riesgos derivados de aquella difícil y extraordinaria situación y las medidas excepcionales y de emergencia que hubieron de adoptarse con la actual convocatoria electoral parece a todas luces un exceso.

c) Que la emergencia sea apreciada por el órgano de contratación, a quien corresponde la obligación de acreditar y motivar la concurrencia de una circunstancia excepcional en cada caso concreto, es decir, respecto de cada contrato.

c) Que la tramitación se limite a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de esa situación.

d) Que la causa de la emergencia no sea imputable al propio órgano de contratación, es decir, que la situación de emergencia no hubiera podido ser evitada por el órgano de contratación mediante una actuación diligente.

Este último requisito no parece, a mi juicio, que se cumpla en el presente caso toda vez que la situación planteada es resultado de una decisión política libremente adoptada por el Presidente del Gobierno. Y no parece que pueda esgrimirse que el Presidente del Gobierno no es en estrictos términos órgano de contratación, por cuanto sí lo son los Ministros y Secretarios de Estado que de él dependen (artículo 323.1 LCSP).

El Presidente del Gobierno al tomar su decisión de convocar las elecciones, además de consideraciones políticas, obviamente legítimas, y de cumplir con la LOREG, debió tener en cuenta que todo proceso electoral requiere de la celebración de numerosos contratos administrativos cuya tramitación debe producirse a través de procedimientos que garanticen, entre otros de los principios de publicidad, transparencia, igualdad de trato y concurrencia, cuya tramitación desborda ampliamente los plazos marcados por la legislación electoral. Parece evidente que aquí ha habido imprevisión, no mera imprevisibilidad, y que las necesidades del cálculo político se han impuesto sobre las derivadas del cumplimiento del entero ordenamiento jurídico.

Conviene recordar la doctrina recogida en la STS 188/1987, de 20 de enero, ECLI:ES:TS:1987:12470. En ella se afirma que puede acudirse al régimen excepcional de emergencia cuando se da alguna de las situaciones contempladas en la ley, constituyendo dicho régimen una excepción que supera, a su vez, el previsto para supuestos de urgencia. Permite dicho régimen, en efecto, prescindir, en aras de una eficacia inmediata, de los requisitos formales, lo que determina que el examen de sus supuestos de hecho determinantes “ha de ser hecho con un criterio de estricto rigor […] por el riesgo que implican de no preservar adecuadamente el principio básico que anima a toda la contratación administrativa de garantizar la igualdad de oportunidades de los administrados asegurando, de paso, con ello, la moralidad administrativa”. En el caso al que se refiere esta sentencia se niega la posibilidad de acudir a la tramitación de emergencia por cuanto “ni aparece el necesario requisito de imprevisibilidad del riesgo, ni tampoco el grave peligro para la seguridad pública, en el grado de entidad e inminencia, que habría de exigirse para determinar una actuación mediante ese régimen excepcional” (considerando cuarto de la sentencia apelada, aceptado por el Tribunal Supremo; el subrayado es mío).

En cualquier caso, la conclusión final de la JCCPE afirmando que resulta ajustado a Derecho el recurso al procedimiento de emergencia del artículo 120 LCSP no debe conducir a confusión. El referido ajuste se halla condicionado al cumplimiento en cada caso concreto, en cada contrato, de todas y cada una de las condiciones a las que me he referido y que el propio informe expresamente recoge.

Volver a la página anterior


Entidades Fundadoras y Financiadoras

  • Escudo de España y texto 'Ministerio de Economía y competitividad. Gobierno de España' sobre fondo amarillo
  • Poradad el paraninfo y texto 'Universidad de Zaragoza' en azul sobre fondo blanco
  • Logotipo de everis. Texto everis blanco en fondo verde

Apoyos Institucionales

  • LBL_ALT_LOGO_4
  • Circulo representado el mundo y edificio similar al partenon en azul sobre fondo blanco. Texto 'Adester' en azul oscuro
  • LBL_ALT_LOGO_5
  • Universidad de Almería
  • Tribunal Administrativo de Contrataciones Públicas Panamá
  • Logo de Contratación pública en Euskadi
  • Centro de investigación sobre justicia administrativa