Observatorio de Contratación Pública

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Observatorio de recursos contractuales

El Tribunal analiza hasta dónde se puede extender el objeto de contrato con el fin de poder incluir cláusulas sociales en las diferentes fases de los procedimientos de contratación

Resolución 58/2018 Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales

05/04/2018

El Tribunal analizó en la Resolución 1065/2017, dos Cláusulas relacionadas con la pobreza energética en un contrato que tiene por objeto el suministro de energía eléctrica a edificios municipales «considerando la atención y reducción de la pobreza energética en el municipio».

La primera impone a la adjudicataria la obligación de negociar convenios con el Ayuntamiento, el Tribunal la anula por no guardar relación con el objeto del contrato ni con los fines institucionales de las entidades locales, además de entender que obligar a Administración y adjudicatario a negociar convenios y acuerdos no es reconducible a ninguna de las categorías contractuales del TRLCSP. La segunda cláusula que impone a la adjudicataria la obligación de comunicar la intención de proceder al corte del suministro de terceros clientes se anula por que no guarda relación con el objeto del contrato, ni se limita a las prestaciones derivadas del mismo.

Sin embargo, respecto de la definición del objeto del contrato, en la que se cuestionaba la siguiente previsión: «Así mismo se incluye dentro del objeto del presente Acuerdo Marco la atención y reducción de la pobreza energética, entendida de conformidad con el art. 2.1 de la Ley 3/2017, de 3 de febrero, de la Generalitat, para paliar y reducir la pobreza energética (electricidad, agua y gas) en la Comunitat Valenciana, como la situación de dificultad en que se encuentra un hogar para hacer frente al pago de su consumo energético y que conlleva una falta de acceso normalizado a los suministros de electricidad, agua, gas y otras fuentes de combustibles energéticos a propuesta de los servicios sociales municipales.», el Tribunal estimó que «por más que la descripción del objeto del contrato pueda estimarse mejorable, no encontramos razón alguna que nos lleve a anular el inciso objeto de impugnación».

En la Resolución 58/2018 el Tribunal analiza una clausula similar y llega a la conclusión de que el objeto del contrato en cuestión, tal y como está definido, no se adecúa al artículo 9 del TRLCSP, que define los contratos de suministro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.8 de la Directiva 2014/24/UE.

El Tribunal argumenta que:

«El debate de fondo es hasta dónde se puede extender el objeto de contrato con el fin de poder incluir cláusulas sociales en las diferentes fases de los procedimientos de contratación. El órgano de contratación ha mantenido, invocando el carácter estratégico de las Directivas de cuarta generación, que el objeto del contrato se pueda abrir a criterios indirectos más amplios, vinculados a las distintas finalidades de la Administración. Al respecto, debemos señalar que entre esas finalidades de la Administración se incluyen las políticas de sostenibilidad medioambiental y social impulsadas desde la Unión Europea, las cuales tienen por objeto conseguir una sociedad europea más inclusiva e igualitaria. Encuadrada en ese ámbito, se ha desarrollado además una política europea específica de lucha contra la pobreza y la exclusión social que, desde la Estrategia de Lisboa y posteriormente en el ámbito de la Estrategia Europa 2020, ha ido ganando peso y relevancia en la agenda política europea. Así, la Estrategia Europa 2020 nació con el propósito de señalar un nuevo objetivo de la Unión Europea, consistente en lograr que Europa creciera no solo de forma inteligente y sostenible, sino además, integradora. Para ello, incidió de manera especial en la necesidad de reducir la pobreza, pobreza entendida en toda la magnitud del término, comprensiva, por tanto, de la pobreza energética.

Estas políticas de sostenibilidad medioambiental y social se han dado en todos los ámbitos, siendo uno de los más relevantes, el de la contratación pública. La concreción de la protección social aparece en la introducción de consideraciones sociales dentro de la contratación pública. Así, se impone esta obligación en el paquete de Directivas comunitarias, aprobadas por el Consejo y el Parlamento europeo en el año 2014 y como consecuencia de ello, aparece también así dentro de la nueva Ley de Contratos del Sector Público.

A la vista de todo ello, este Tribunal tiene como punto de partida el de afirmar el carácter estratégico de la nueva Directiva de contratación pública para llevar a cabo políticas de intervención en la vida económica y social, pero siempre respetando la imposición prevista en la misma Directiva de que se introduzcan de manera que se encuentren vinculadas al objeto del contrato y respeten los principios de la contratación pública, establecidos en los artículos 1 y 139 del TRLCSP y 18 de la Directiva 2014/24/UE. De ahí que no pueda predicarse de manera general e indiscriminada el objeto del contrato y de las condiciones especiales de ejecución o de los criterios de adjudicación, más allá de lo fijado en el TRLCSP y en la citada Directiva.

Partiendo de estas consideraciones, este Tribunal concluye que el objeto del contrato en cuestión, tal y como está definido, no se adecúa al artículo 9 del TRLCSP, que define los contratos de suministro, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1.8 de la Directiva 2014/24/UE.

En este sentido, no se niega que la atención y reducción de la pobreza energética pudiera aceptarse como objeto del contrato, sino que, de hacerlo, deberían darse de forma conjunta dos elementos determinantes del objeto del contrato como son que se tratase de una prestación claramente diferenciable y que pudiera ser licitada por separado, con el necesario correlato del precio establecido para su prestación y que la finalidad social que se persigue se satisfaga con la sola prestación que configure el objeto principal.

En el caso que se plantea, no existe para este Tribunal esa vinculación exigida entre el suministro de energía eléctrica para cubrir la demanda de todos los puntos de conexión eléctrica existentes y que se puedan crear y la solución al grave problema social de no poder hacer frente al pago de las facturas de energía que sufren las personas en situación de vulnerabilidad energética residentes en el municipio de Benissa. Interesa destacar aquí que el carácter estratégico de la nueva Directiva de contratación para llevar a cabo políticas de intervención en la vida económica y social, no convierte a la contratación pública en un instrumento normativo capaz de resolver cualquier problema de índole social o medioambiental, que exceda de las relaciones entre la Administración contratante y las entidades contratistas. En definitiva, sin restar valor a las consideraciones de tipo social, y a la inclusión de las mismas en un contrato público, -en concreto, en un contrato de suministro-, la cuestión estriba en evitar que la utilización indiscriminada de las clausulas sociales, acabe desvirtuando la contratación pública y los fines que persigue.»

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